选举制度60年回顾:确定差额选举制党内曾有不同意见

　　2011年4月26日，江西乐平市众埠镇铜山村委会的1101名村民对4位镇人大代表、2位乐平市人大代表候选人进行了差额选举，各有1位候选人被淘汰供图/中新

　　60年前的今天，1211名全国人大代表走进中南海怀仁堂，参加第一届全国人民代表大会第一次会议。这标志着我国以人民代表大会制度为基础的政权制度得到全面确立。

　　60年里，中国选举制度所迈出的每一步都备受关注：从首部选举法诞生到对现行选举法的五次修改，从等额选举到差额选举，从农村和城市全国人大代表所代表人口数比例为8:1到4:1，再到“同票同权”。

　　近日，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生接受记者采访，回顾我国从等额选举到差额选举的历程。

　　上世纪50年代选举并非绝对等额选举

　　50年代选举法、地方组织法和全国人大组织法，是新中国的首批选举法律。

　　张春生认为，当时的选举法律有一个很大的特点，即突出地借鉴了苏联的选举制度。“苏联的印迹比较深，因为我们50年代人民代表大会制度也是从苏联借鉴得比较多。50年代的选举，就选举的民主程度来说低于现在，典型的是没有差额选举。”

　　他指出，这并不意味着50年代就禁止差额选举。

　　“1954年第一届全国人民代表大会，就是首次开会有一个重要议程，选举国家主席。选举国家主席的时候先要有候选人，那时候的中共和民主党派协商，提出毛泽东做国家主席候选人。选举活动开始的时候，主持会议的刘少奇同志在公布了毛泽东做国家主席候选人之后，还向大会征求意见，问有没有别的代表团、代表提出另外的国家主席候选人，有这样一个程序。”张春生介绍，“彭真同志后来说，如果人家提出别的候选人，那也得列入候选人名单，那就叫差额选举。但是那个时候的毛主席威望如日中天，他领导中国人民建立了新中国，所以下面静默了一小会儿就热烈鼓掌，就没有别的候选人了，开始选举。这意味着我们并不是绝对的等额选举。”

　　1979年实现从等额选举到差额选举的突破

　　1979年7月，五届全国人大重新制定的选举法和地方组织法第一次以法律的形式明确规定了差额选举制度。此后，历次选举法、地方组织法的修改，差额选举制度都成为修改完善的重要内容，尤其是有关地方国家机关领导人员的差额选举制度。

　　在张春生看来，这次修改有两个重要进展。一个进展是把各级人大代表的选举一律变成了差额选举，另一个是将直接选举从乡镇一级扩大到县。“所谓直接选举是县乡的代表在选区里由选民直接投票，这个确定的差额是三分之一到一倍。选举要选一个代表得有两个候选人。如果选两个代表，至少三个候选人。设区的市、省和全国叫间接选举，下一级人民代表大会选举上级代表，这个差额也定死了，必须达到五分之一到二分之一。比如一个省要选100个代表，最低差额要有20个，在120人中选100个。”

　　“1979年确定差额选举的时候，意见并不完全一致。”张春生披露，“尤其是选官员，政府、法院、检察院、人大常委会主任，党内意见并不完全一致，应该说多数党的干部、党员还是拥护搞差额选举。咱们的差额不是竞选，有竞争因素但不是竞选。但是那个时候党内主政的这些领导人，像小平同志、耀邦同志、彭真同志，是力主要推进差额选举的，所以最后党内若干政治生活问题准则还是在党内通过了。”

　　省长候选人落选事件引发讨论

　　为了进一步坚持和完善差额选举，1986年12月我国修改地方组织法，取消了经差额预选后实行等额选举的规定，并且明确规定地方各级人大常委会副主任和政府副职的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举。

　　此后，差额选举中“落选”事件的发生也引发了不小争议。

　　1993年1月15日，在浙江省八届人大一次会议上，主席团提名的省长候选人落选，原定的副省长候选人万学远当选。又过些天，贵州也发生同样的“民主事故”：主席团提名的省长候选人落选，原定的副省长候选人陈士能当选。

　　张春生介绍，这两件事在当时引起了震动。“中组部部长开了个座谈会，因为还有13个省没有换届呢，让大家看看怎么办，怎么做好工作，使得提名的候选人顺利当选。”

　　张春生披露，发言的时候有种态度十分强硬。“说所以没当选，问题就出在候选人联名上，如果没有候选人联名就不会出落选的事。持不同意见的是当时的广东省委书记谢飞同志，他说如果把代表联名堵回去并不合法，我们广东省委相信我们自己的选择，我们推荐的干部我保证都能当选。谢飞旗帜鲜明，维护法律。果然，当年广东省的选举，省长、副省长、主任、副主任都是高票当选。”在张春生看来，“只要把人选准，没有问题。”

　　1995年，选举制度发展到第三阶段，差额选举的原则进一步程序化。地方组织法再次修改，明确规定地方国家机关领导人员的选举，提名人要按应选人数提名候选人，提名人数不得超过应选名额。

　　观点

　　差额选举“给候选人一个压力”

　　“现在第一位的问题是要坚持现在规定的制度，不要再往后退，往后退对党、对国家的政治生活都没有好处。”张春生直言，“现在让我看差额选举原则，有一部分地方人大执行得不好。或者直说吧，这里有些倒退，这个问题恐怕是值得引起重视的问题。”

　　在他看来，差额选举有三个好处。“第一，他给了选民、代表的选择权。第二，给候选人一个压力，努力做好工作。第三，给组织部门一个约束，他必须精细考察，提出的候选人是比较过硬的。这样督促组织部门、人事部门更敬业地工作，把人选好，综合起来还是差额选举好得多。”

　　张春生表示，在差额选举问题上是有不同意见，但是人大多数负责同志、代表、委员还是拥护差额选举的。“所以1995年修改选举法没有往后退，还是坚持下来了。现在选举法、组织法，如果说做完善不是什么再推进的问题，按现有的法律办事就很不错。”(本组文(除署名外)/本报记者 桂田田)

　　内存

　　差额选举大事记

　　1979年下半年起

　　在试点的基础上，开展了全国范围内县级直接选举。普遍采取差额选举等民主方式。 1988年

　　七届全国人大一次会议选举全国人大常委会委员首次实行差额选举。

　　1990年

　　《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》发布，随后《中国共产党地方组织选举工作条例》通过，规定党的地方组织和党的基层组织，部分党内职务要实行差额选举，标志着将差额选举引入党内选举。

　　1994年

　　《中国共产党地方组织选举工作条例》对党内差额选举进行了规范，规定地方各级党代会代表差额比例不少于20%，党委委员、候补委员和纪委委员差额比例不少于15%，党委常委和纪委常委的候选人数，应分别多于应选人数1至2人。

　　2004年

　　党的十六届四中全会提出：适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。

　　2007年

　　在中共十七届全国代表大会上对中央委员会委员、候补委员和中央纪律检查委员会委员预选，预选采用差额选举办法，差额比例在8%以上。据《法制日报》

　　揭秘

　　60年来中国法律草案修改如何征民意？

　　向社会公布法律草案公开征求意见，是全国人大常委会在立法工作中扩大公民有序参与、提高立法质量的重要方式之一。

　　全国人大常委会办公厅研究室二局局长艾志鸿在《全国人大常委会向社会公布法律草案工作的回顾与思考》一文中指出，全国人民代表大会成立60年来，全国人大常委会向社会公布法律草案工作经历了从无到有、从初步探索到逐步规范的发展历程，为提高立法工作科学化、民主化水平，宣传普及法律发挥了重要作用，也得到了社会各界的广泛认可和高度评价。

　　1954年 宪法草案初稿下发至地方讨论

　　向社会公布法律草案征求意见，最早可以追溯到1954年制定宪法时期。

　　全国人大常委会办公厅研究室二局局长艾志鸿撰文披露，在制定宪法过程中，宪法草案初稿曾下发到各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织讨论，共有8000多人、历时81天对宪法草案进行大讨论，提出了5900条修改意见。

　　1954年6月14日，中央人民政府委员会举行第30次会议，通过了宪法草案和关于公布宪法草案的决议，要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织对于宪法草案的讨论，发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。

　　6月15日宪法草案公布后次日，《人民日报》发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论，在随后的两个多月时间里，全国共有1.5亿人参加讨论，提出许多意见。

　　据当年9月11日出版的《人民日报》报道，在全民讨论中共提出了118万条修改和补充的意见，已先后交宪法起草委员会。根据这些意见，宪法起草委员会对原草案再次进行了修改。1954年9月15日，一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国宪法。

　　1982年

　　《人民日报》发社论推动宪法修改意见征集

　　1982年4月召开的五届全国人大常委会第23次会议通过了关于公布宪法修改草案的决议，决定公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。

　　4月28日，宪法修改草案全文发布，4月30日《人民日报》发表题为《全民动员讨论宪法草案》的社论，指出要动员全国各族人民开展宪法修改草案的讨论，这是对全体人民进行社会主义民主和法制教育的一次极好机会，也是人民行使管理国家事务权利的一种途径和方法。这次对宪法修改草案的讨论持续了四个多月，到8月31日结束。

　　艾志鸿指出，这次公布宪法修改草案，是全国人大常委会成立以来第一次向社会公布法律草案征求意见，具有里程碑意义。从公布程序来看，基本上是参照1954年宪法草案公布的做法，采取全国人大常委会接受宪法修改委员会提出公布草案的建议、在常委会会议通过相关决议后正式公布的方式，再由《人民日报》发表社论进行宣传、动员和推动。

　　2001年

　　报纸全文公布婚姻法修正案草案

　　九届全国人大期间，法律草案公布工作取得显著进展，并进入依法发展的时期。1998年，全国人大常委会工作要点提出：“重要的法律草案可以在报刊公布，广泛征求意见。”

　　一年内，常委会先后将土地管理法修订草案、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布征求意见，人民群众反响强烈。

　　2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了立法法，该法第三十五条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”全国人大常委会法律草案公布工作此后有了法律依据。

　　立法法出台后，常委会向社会公布征求意见的第一部法律草案是婚姻法修正案草案。

　　九届全国人大常委会第19次会议对婚姻法修正案草案进行再次审议后，全国人大常委会办公厅于2001年1月11日发出关于公布婚姻法修正案草案征求意见的通知，将修正案草案二次审议稿在报纸上全文公布，广泛征求全国人民的意见。

　　艾志鸿表示，这次征求意见活动，是继宪法草案公开征求意见后，全国广大人民群众最为关注的一次，在一个多月时间内共收到群众来信来电3829件，对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见。2001年4月28日，九届全国人大常委会第21次会议审议通过了婚姻法修正案。

　　2005年

　　物权法草案首次通过网络征求意见

　　从2003年3月到2008年3月，在十届全国人大任期内，常委会公布了物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案、水污染防治法修订草案等重要法律草案。

　　2005年1月由全国人大常委会办公厅主办的中国人大网正式开通，当年7月常委会就向社会公布物权法草案，这是常委会首次通过官方网站公布草案和征求意见。

　　此后，人们既可以将意见书面寄送各地省级人大常委会或全国人大常委会法工委，也可以通过中国人大网站直接提出意见。

　　2008年4月20日，全国人大常委会办公厅在全国主要新闻媒体和中国人大网向全社会公布了食品安全法草案。此后，全国人大常委会审议的法律草案原则上都在中国人大网上公布，重要法律草案还在全国主要新闻媒体上公布，使法律草案公布成为一种常态化的制度安排。五年中，常委会先后向社会公布48件法律草案。

　　在向社会公布的这些法律草案中，收到意见最多的是劳动合同法修正案草案，意见数量高达55万多条，位列第二、第三的是预算法修正案草案和个人所得税法修正案草案，分别收到33万和23万多条意见。

　　2013年

　　向社会公布二审稿 征求专业人士意见

　　2013年3月十二届全国人大换届以来，全国人大常委会改变只向社会公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿，再次征求民意。

　　迄今为止，常委会已经通过中国人大网向社会公布了消费者权益保护法修正案、环境保护法修正案和资产评估法等3部法律草案的二审稿。

　　以环境保护法修正案草案为例，草案初审稿向社会公布征求意见时收到11748条意见，二审稿公布后收到2434条网上意见和48封来信。艾志鸿撰文指出，从提出意见者的职业上看，对二审稿提出意见最多的是环保工作者，占总数的36%，其次是企业、行政机关和环保组织的工作人员。虽然草案二审稿收到意见的数量有一定程度的减少，但依然受到社会各界特别是专业人士的关注，提出的意见主要针对二审稿在初审稿基础上做的修改和新增加的内容，反映的情况和问题比较集中，效果很好。(文/本报记者 桂田田整理报道)