党代表谈四中全会：振奋期待 曾提交改革"万言书"

佟丽华和他的“万言书” 摄影/本报记者 黄亮

　　2014年7月29日，中央政治局会议决定，今年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，将“研究全面推进依法治国重大问题”。在党的全会上研究深化依法治国，这在历史上还是首次。

　　作为中国著名公益律师、三位律师界十八大代表之一，佟丽华曾在十八大会议期间提交关于深化依法治国的“万言”改革建议(以下简称依法治国“万言书”)，他用“振奋、期待”来形容此时他对十八届四中全会的心情。

　　在社会各界日益关注中共党的十八届四中全会背景下，围绕反腐、人大制度、司法改革、律师制度改革、死磕派律师等社会关注的热点问题，北京青年报记者对佟丽华代表进行了专访。

　　关于“万言书”

　　北青报：听说十八大会议时，你向中央提交了一份关于深化依法治国“万言”改革建议？

　　佟丽华：2012年11月，我有幸参加了十八大会议。十多年来，我不仅工作在为未成年人、农民工提供免费法律帮助的一线，在办理、分析大量案件基础上，也做了大量实证研究，深入参与了很多法律法规的制定，可以说对中国当前社会矛盾及法治状况有着深刻了解。

　　在十八大会议前夕，有关部门希望我们调研社情民意，我当然高度关注中国法治建设问题，所以就认真准备了一份近一万字的深化依法治国改革建议。会议期间，工作人员以“北京团佟丽华代表就深化依法治国问题给新一届中央领导集体的改革建议”为标题专报了我的书面建议。一些看过报告的领导同志给我以肯定和鼓励。当时我问负责接待我的中办相关部门负责人，报告会递交什么层级的领导呢？他明确说，会专报最高层的领导。

　　北青报：为何你要提交依法治国“万言书”？现在中央要在四中全会上专题研究深化依法治国问题，你对形势是否持乐观态度，依据是什么？

　　佟丽华：之所以十八大期间要提交依法治国的改革建议，是因为我深切体会到当时依法治国面临的各种挑战，各种社会矛盾日益尖锐复杂：立法质量低，缺乏可操作的顶层制度设计；包括执法机关在内的各种公然违法现象普遍猖獗，司法权威日益弱化；法院拒绝受理很多案件意味着很多矛盾被排斥在依法解决大门之外；过分强调调解和信访表面看来化解了一个矛盾、实现了眼前和谐，但可怕的是刺激了更多纠纷发生；因农村土地、房屋拆迁、环境污染等问题依法维权的路径基本被堵死，这意味着将有更多恶性案件和大规模群体性冲突出现；社会不满情绪在蔓延。以致我在建议中呼吁：“如果国家不能果断地实施大的改革，党就可能因某些突发案件面临存亡绝续的重大挑战。”

　　中央要在四中全会上研究深化依法治国问题，这在我党93年历史上还是首次，我非常振奋和期待。很多新一届中央领导人都很务实，不仅在“说”，关键在“做”，比如日益蔓延的腐败和奢靡之风就明显得到了遏制。

　　但我对依法治国的进程还是持谨慎乐观态度，这是因为漫长“人治”传统不是一朝一夕能够改变的，很多领导干部还缺乏法治思维，还不习惯依法执政，不习惯权力受到约束。

　　北青报：十八大以来，中央加大反腐工作力度，相继查处了周永康、徐才厚等重大案件，身为法律工作者的一名党代表你如何看待中央的这次反腐行动？

　　佟丽华：十八大以后，中央加大了打击腐败和整治奢靡之风的力度，很多“大老虎”相继落马，可以说，绝大多数人都对中央反腐的力度、决心和效果热烈拥护。但当前社会上也有一些杂音，有人持观望态度，认为这不过是一阵风，是一场运动；有人认为反腐要“适可而止”，否则影响经济和社会稳定，甚至影响党的形象。

　　作为一名基层党员，我想说的是，腐败是影响执政党生机和活力的毒瘤。清除腐败的毒瘤，不仅使执政党自身焕发生机和活力，也树立了老百姓对执政党的信心。中央研究全面推进依法治国进程，正是表明了中央反腐要从“治标”阶段进入“治本”阶段，要从根本制度设计上预防和制止腐败。老百姓的期望是，不论是“苍蝇”，还是“大老虎”，只要腐败，都能依法受到惩处。

　　关于人大代表制度

　　北青报：从制度上而言，当前依法治国最大的挑战是什么？依法治国在制度层面上是否要进行改革？

　　佟丽华：当前依法治国最大挑战是要检讨我们在制度层面的形式主义和官僚主义。改革并不是要去西方寻找灵丹妙药，真正的灵丹妙药就在我们自己手里，这就是人民代表大会制度。遗憾的是，这一重要的宪法制度在实践中没有得到足够重视。

　　根据宪法规定，人大常委会担负着繁重的立法任务和广泛的监督等职权，这都对人大常委会成员的专业性及精力提出了很高要求。但不可回避的是，直到今天，很多人依然认为人大主要是领导干部“退居二线”的机制。不少人对立法工作不但不了解，而且不感兴趣。

　　当前人大代表制度另一重大问题是，“裁判”与“运动员”合于一身，绝大多数人大代表都属于被监督对象，这导致科学的制度设计流于形式。以第十一届全国人大代表为例，我曾经做了一个简单的统计，其中党政官员、司法官员、人大官员、军队武警、国有企业领导、国有事业单位官员等国家财政供养的干部就占到整个代表人数的85.06%。这些行使公共权力、管理或经营国有资产的人显然都应当属于被人大监督的对象。另外近10%是私营企业老板，这不可避免导致其个人经营行为与行使人大代表权力之间出现身份冲突。

　　过去这些年来，腐败问题如此严重，但几乎没有几件是人大发现的。这不能不说是最大的遗憾。所以依法治国的关键，是让现有的好的制度切实发挥作用。

　　北青报：常听人说，当前深化依法治国，关键是法律执行问题，因为立法已经很多了。你同意此观点吗？

　　佟丽华：我不这么认为。尽管当前我们法律似乎已经不少，全国人大通过的法律有240多部，国务院法规七百多部，地方法规八千多部，但必须正视一个现实：那就是有多少法律在实际发挥作用？

　　我多年从事法律一线工作和法律实证研究，亲身体会到当前立法存在的种种问题。国家总在强调未成年人保护工作的重要性，但对遭受家庭暴力甚至被打死打残的案件，依靠现有的法律制度依然难以预防和处理；中央连续八个一号文件都是涉农的，但遗憾的是，1994年国家就制定了城市房地产管理法，十多年过去了，农村宅基地以及住房问题竟然没有专门立法，实践中主要是靠市、县政策在规范，具体到农村拆迁基本是“一村一策”，这导致小产权房遍地开花，农村违章建筑风靡，违法、粗暴拆迁以及治理成为常态。

　　没有科学的立法，国家治理必将事倍功半。很多人似乎看到了有法，但其实在司法实践中，往往因为立法质量问题，政府官员、司法人员、老百姓都在奔波忙碌，但最后问题就是难以得到妥善解决。

　　北青报：你刚才提出要让人大制度更好发挥作用，也提出了立法方面存在的问题，最近习近平总书记就更好发挥人大作用发表了重要讲话，就加强和改善人大制度，你有什么具体建议吗？

　　佟丽华：我认为习总书记的重要讲话指明了人大制度改革的方向，我有两点非常具体的建议：

　　首先是人的问题。纵观世界各国议会制度，基本除了朝鲜、古巴外所有国家级议会都实行专职议员制度。我国人口众多、立法任务繁重，在全国人大实行专职常委制度是非常迫切和必要的。2003年十届全国人大开始了专职常委试点工作，这是一个非常好的开端，遗憾的是过去十年，这种探索原地踏步。去年中央三中全会的决定中明确了这个方向，决定中指出，“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”期望四中全会后，进一步明确这种改革的方向和路径。

　　其次，要开展有效的选举。要通过选举让人民有序参与国家治理。如果选举只是走过场，那就是政治生态的形式主义和官僚主义，就容易形成权钱交易，被选举的人大代表就不能有效代表人民意志。最终弱化的是党的领导、伤害的是宪法及法治权威。要通过制度设计实现党的领导与人民当家做主的有效统一，其实这并不复杂。

　　关于司法改革

　　北青报：三中全会决定中对司法改革提出了一些具体要求，比如，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“建立符合职业特点的司法人员管理制度”，这些改革对最终实现“依法治国”是否能起到作用？另外今后法官、检察官权力大了，应该怎样加强对他们手中权力的监督？

　　佟丽华：我认为国家正在朝着正确方向推进司法改革。以往由于法院、检察院“人事任命”和财务都受制于地方，这使得地方权力干预司法问题尤其突出。如在土地征占、环境污染等众多案件中，即使地方法院明知是当地政府滥用权力、严重侵害百姓利益，也要么不敢立案、要么久拖不决，甚至以法律名义参与打压百姓。

　　司法权力地方化直接导致了司法不公、地方保护主义等严重后果，所以要尽快建立统一对国家负责的司法体制。

　　其次，不得不看到，一段时间内，我国司法是恶性循环：法院案件量激增，全国各级法院从1980年70万件增加到2008年超过1138万件，不到三十年案件数增加15倍。

　　很多人认为案件数激增是社会转型、经济快速发展的必然结果，但没有看到，受腐败、权力等因素影响，类似事实但结果可能大相径庭，原告或被告明知理亏，但通过各种“潜规则”坚持不懈打官司，这导致投机性案件激增。

　　北青报：你认同“高薪养廉”能在一定程度上遏制司法腐败的说法吗？

　　佟丽华：法官收入水平低的确催化了司法腐败，包括工资、奖金等在内，最高人民法院法官合法收入一般也就是10万元人民币，基层法官合法收入水平就更低。这导致了两种结果：或者收受贿赂，导致司法腐败和司法不公；或者法官辞职做律师，导致人才流失。

　　表面看来法官低收入使国家财政节约了资金，但司法腐败不仅让当事人付出了沉重代价，也严重削弱了司法权威，让整个国家付出了稳定的代价。

　　所以司法改革重点是要建立起高素质、高收入、高要求的“三高”法官、检察官队伍。在公正权威司法基础上发挥司法震慑和标杆作用，以从根本上减少纠纷。

　　当前一些地方法院、检察院正在开展改革试点，在强调提高法官、检察官待遇并赋予其更加独立司法权力同时，建议要加大对其外部监督。

　　根据宪法，人大有监督法律执行的职权，建议人大设立司法监督委员会，在法官、检察官任命前向社会公示，接受人民群众监督；接受对法官、检察官违法违纪问题投诉和举报并组织调查；对严重违法违纪的法官、检察官要及时撤销职务。

　　关于律师制度改革

　　北青报：当前社会上关于律师有很多负面评价，有人认为律师就是挑词架讼，为了利益不择手段。深化司法改革，你认为律师行业应该怎样改革？

　　佟丽华：1979年中国律师制度恢复时都是国办律师事务所，上世纪80年代末90年代初律师制度改革，国办所转为合伙制，从此律师开始正式进入市场，这是中国律师行业第一次重大的制度改革。随着过去近20年中国市场经济的快速发展，主要依靠市场中国律师发展到25万人。

　　但要看到，这种主要依靠市场的律师制度也必然带来各种问题，比如有些律师为了利益挑词架讼或不择手段，很多低收入人群难以获得专业、尽职法律帮助。

　　在依法治国大背景下，建议中国律师行业尽快启动第二次重大制度改革，基本建议是：积极推进公共法律服务建设，尽快探索建设新型公益法律服务机制，比如，通过政府购买服务方式，推动成立一大批公益法律机构，培育一大批职业化、专业化公益律师队伍，这些律师不办理收费法律业务，只为低收入人群提供免费法律帮助，配合相关政府部门和司法机关化解社会矛盾。这一改革不仅将更加有效地发挥律师在维护人民群众合法权益过程中的作用，及时有效化解社会矛盾，还将从根本上扭转律师行业的风气和形象。

　　关于“死磕派律师”

　　北青报：近年来，社会上出现一些“死磕派律师”，一些地方官员认为他们破坏了社会和谐稳定。你觉得这种看法有道理吗？

　　佟丽华：怎样看待“死磕派律师”，恰恰关系到依法治国的核心理念——到底要不要依法办案？依法治国的一大挑战，就是国家制定了法律而社会都不去遵从它，法律成为一些废纸。

　　我国法律是党中央通过全国人大将人民的意志转化为了法律。社会藐视法律实质就是对中央、对人民利益和权力机关的藐视。律师职业最大的价值就是现行法律的坚定维护者。律师通过专业工作，引导、帮助人民群众依法来处理矛盾纠纷，使法律从文字变成社会的规则。当前各地出现的所谓律师制造事端、破坏和谐稳定事件，大多数本质上都是地方滥用权力、践踏法律，律师依法维权受到无端指责和打压。推进依法治国，就是要建立起以法律为基准的矛盾解决机制，让法治和法律成为评价是非曲直的标准。

　　中央要将律师队伍发展、壮大成为维护法治权威、建立依法化解矛盾机制的一支重要战略力量，支持其依法执业的一切努力。依法治国要求中央确立新的评价标准：不论党委政府、司法机关还是律师或公民，凡是全力维护法律尊严、严格遵守法律的，就是国家和谐稳定的积极力量，就是在落实党的方针政策；反之，滥用、藐视法律的，就是在破坏国家稳定，就是在损害党和政府的权威。

　　人物简介

　　佟丽华：中共18大代表，北京市人大代表，全国劳动模范。担任中华全国律师协会法律援助委员会、未成年人保护委员会和农村法律事务委员会三个委员会主任。从事公益法律服务15年来，共有近50万未成年人和农民工等弱势人群从他所推动的免费法律服务中直接受益；他所创建的北京青少年法律援助与研究中心和北京致诚农民工法律援助与研究中心是国内唯一具有联合国特别咨商地位的民办社会组织。（文/本报记者 张倩）