专家解读简政放权“含金量”：应当一分为二的看

自左起为燕继荣、薛澜、薄贵利

　　中国经济网编者按：转变政府职能、简政放权是本届政府开门办的第一件大事。一年来我国先后取消和下放7批共632项行政审批等事项。这意味着，李克强总理已经兑现了“本届政府下决心要削减三分之一以上行政审批事项”的承诺(注：本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项共计1700余项)。600多项行政审批事项被取消和下放体现了政府简政放权的决心，更重要的是对政府管理观念的转变。

　　转变政府职能是当前形势下保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措，而简政放权则是改变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。通过简政放权，放开市场“看不见的手”，用好政府“看得见的手”。让“放”和“管”有效结合起来，形成现代化的政府管理手段。

　　十八届四中全会召开前夕，中国经济网独家专访了国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利、清华大学公共管理学院院长薛澜和北京大学政府管理学院政治部主任燕继荣，就“简政放权”的多个热点问题进行交流和对话。精彩观点采撷如下：

　　中国经济网：十八届三中全会《决定》中明确提出，全面正确履行政府职能，进一步简政放权。一年来，我国先后取消和下放了7批共632项行政审批事项，如何评价数字背后的“含金量”？

　　燕继荣：去年3月份，我国的行政审批数量总数达到了1700多项。经过一年多的的努力，削减了600余项，达到了李克强总理承诺的目标。如果从数量的角度来说，可以说有一定的含金量。但是我没法用“量的概念”来评价简政放权的“含金量”。

　　薄贵利：据我了解，现在企业、社会和学界认为“下放”的含金量还不够。所谓的“含金量”是个形象的说法。按照十八届三中全会的精神，下放行政审批权的目的就是要使市场在资源配置中起决定性作用。关系到市场在资源配置中是否起决定性作用的权力是不是都放下去了，是不是放到位了，这个问题恐怕还需要进一步研究。简政放权是改革的方向，目的是按照政府治理现代化的要求优化权力结构。简政放权也是一个过程，不可能一蹴而就。什么权力需要放，什么权力不能放？需要下放的权力应该放给谁，在什么条件下放？下放以后由谁来监管？这些问题都需要进一步研究。

　　薛澜：我感觉现在大家对“含金量”有一个误区，认为砍得越多越好，砍得越重要的越好。我个人认为还是应该一分为二的看，如果这个事情政府该管，涉及到的权利不管是大是小，都要把它管好；如果这个事政府不该管，不管它涉及权力大小，都应该取消和下放。

　　中国经济网：今年还将再取消和下放200项以上行政审批事项，最佳的发力点应该在哪些领域？

　　薄贵利：给市场和社会多大空间，我认为有三个前提条件，第一是作为经济主体和社会主体，其行为是否侵犯其他主体的合法权益？如果没有侵犯其他主体的合法权益，其行为就是合理的、合法的，这是一个底线；第二就是经济主体和社会主体的行为有没有损害社会公共利益，这是一个边界；第三是这些主体的行为有没有损害国家利益。在这三个前提下给予企业和社会更大的自由空间。职权法定是现代政府依法行政的重要标志。公民、企事业单位和社会组织的权利边界，同时也是政府权力的边界。现代政府的职责是依法维护和保障公民、企事业单位和社会组织的合法权益，而不能侵犯更不能随意剥夺这些主体的权利。

　　薛澜：经过前面7批、600多项行政审批下放以后，我觉得简政放权工作取得了很大的进展。接下来的需要更深入的分析探讨，对要取消或者下放的审批进行分析。一个审批一旦取消，需要企业或者社会有相应的规制或约束机制来补充，使得企业自我约束，社会监督及政府规制形成一个互动的过程。换句话说，如果事前审批下放了，事中事后的监管能不能跟上来，也会有很大风险的。简政放权很重要的一点就是下决心打破“一抓就紧、一放就乱”的死循环。

　　中国经济网：简政放权是否会造成“懒政”？如何理解简政放权和建设“服务型政府”之间的关系？

　　燕继荣：懒政是有可能的，而且实际上也确实会存在这种情况。行政审批管理是政府的重要工作内容，是事项管理的主要手段。取消和下放一部分审批权可能造成政府有关机关的放任不管。但是简政放权的关键在于削减行政审批之后，实现管理方式的转变，并不等于减轻了政府的负担，相反对政府的管理提出了更高的要求。取消和下放行政审批制度表面上看来是一个减法式的行动，但实际上还要做加法，加法的表现形式就是要有建设。服务型政府需要更加细致、更加完善。

　　薛澜：简政放权导致懒政的情况不太可能出现。我认为有两个原因，第一是原来政府的精力放在审批上，现在放在监管上。以前可能是在微观层面做了很多工作，现在要加强宏观政策的研究指导。职能转变不等于说职能权削减。就中央政府部门来说，其人力资源总体来讲还是非常紧张的。第二，政务公开了，采用更加透明的工作方式。让我们看到政府的预算是怎么花的，工作流程是怎样的，要想偷懒也不容易。

　　服务型政府的核心理念是为公众服务的意识。但到具体履行政府职能时，服务型政府有时也需要采取严格的规制手段。比如一些城市采取的禁止醉驾的措施，虽然以很严厉的手段来执行，但本质上说也是一种服务，它可以让大家交通出行更便捷更安全。服务型政府可以运用各种政策工具使得政府公共服务更有效，有时用宣传教育，有时用市场调节，有时用法治规制等。

　　中国经济网：通过简政放权，放开市场“看不见的手”，用好政府“看得见的手”。什么样的简政放权能够最大程度激发市场活力？

　　薄贵利：简政放权对发挥市场在资源配置中的决定性作用起着关键性作用。因为企业作为经济主体，没有自主权，就不可能发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如说企业想生产什么产品，企业说了不算，要跟上级领导打报告，特别是国有企业，要进行哪些资源配置和怎样配置，不是企业来决定，而是要报上级主管部门，那在资源配置中市场就起不了决定性作用。所以简政放权恰恰是发挥市场决定性作用的一个非常重要的途径，非常重要的手段。要发挥市场在资源配置中的决定性作用、最大限度地激发市场活力，就必须把该由市场管的事情交给市场，该由社会管的事情交给社会，该由地方和基层管的事情交给地方和基层。政府不是一放了之，而是要依法加强事中事后监管。

　　燕继荣：关键问题就在于如何把项目的效率发挥到最大，不是简单说政府单方面削减行政审批事项就能解决，它是需要有其他的一些配套。比如垄断行业，如果垄断局面不能破除，那一味的降低准入门槛，并不意味着民间资本能够得到活化。所以说行政审批的改革还要配合一些产业领域的改革，特别是产业自由化。产业领域的自由化和市场化可能更有意义。

　　我认为可能要处理三个“化”，优化、强化和转化。优化是指我们需要审批的，能不能在程序上更加优化一点？比如通过网络进行审批。怎么缩减流程、简化程序，都是一个优化的过程。强化是说，监管层面一定要强化。转化是指从事前转到事中、事后，原来政府做的可能转给民间组织或者公众组织来做。

　　薛澜：首先判断什么事情是政府不该管的，就让市场充分发挥作用。最主要的是要保护老百姓创业的积极性，给他们留有探索空间，给他们尝试的权利。其次政府要明确责任清单。市场经济需要基本法制的权威来维护，保证市场基本运行，这是政府应该做的。

　　另外一点一旦市场失灵，政府要推动公共政策的手段来解决，比如大家很关心的雾霾、环境污染等问题属于外部性的问题。另外有一些公共产品，市场不能有效提供，政府要动员各方面的资源，发挥市场机制来做好这方面的工作。还有信息不对称，比如食品、药品监管出现的问题，政府要采取措施削减消除信息不对称。在这些领域，包括外部性，公共产品，信息不对等，我们要发挥政府的作用，精准定位。这个定位做好了，它就能发挥更好的作用。

　　中国经济网：简政放权对于企业的意义在哪？影响有多大？

　　薄贵利：简政放权放给谁？在经济领域，就是要把企业应有的自主权放给企业，就是要让企业真正成为市场的主体。这样，就能激发市场的活力。因为企业要到市场中去竞争，在市场竞争中求生存、求发展，那时候就逼迫企业必须创新，不创新就没有生存的余地，就要在市场竞争中被淘汰。把企业应有的自主权下放给企业，让企业在市场竞争中发展壮大。割断了企业对政府的依赖，迫使企业靠自己的实力和创新去打拼，就把企业的活力激发出来了。企业有了活力，市场也就有了活力，有了生机。

　　薛澜：对于企业意义十分重大。第一是企业的成本问题，简政放权会让企业运行成本大大降低。简政放权的一个重要意义就在于减少政府对企业的干扰；第二是简化创办企业的手续，使得小微企业创业更加方便，创业门槛大为降低。第三是企业对未来的可预期性加强。原来企业要投资一个项目，一旦进入审批程序可能就要等几年。在这期间，市场情况已经发生了变化。简政放权之后，企业对项目能够有预期，投资也更加精准，效率更高。

　　现在整个市场环境还是不能做到完全公开透明、公平竞争。一方面，大的企业利用垄断地位挤压小企业。这就需要反垄断的措施有效跟上。还有一方面原因在于企业自身的诚信问题，老赖比较普遍。我听说有一些国有企业，包括他们互相之间拖欠账款，这些问题需要我们全社会共同努来解决，同时也要有强大的法治体系来支撑。

　　中国经济网：怎样理解李克强总理说的“简政放权”是政府自身的革命，“触动利益比触及灵魂更难”？

　　燕继荣：说明现在的改革到了一个很关键的时候，触动的都是利益的问题。原来是增量改革，至少没有损害别人的利益，还能让很多人都从改革当中获利。现在发展到这个阶段，就是啃硬骨头。所谓的啃硬骨头就是说，已经可能要动到存量的一些改革。实际上削减行政审批的改革就是在存量上面要做文章的改革。

　　当然存量的改革就是要涉及到利益的问题，那特别涉及到部门利益，行业利益。涉及到利益的改革，难度就会更大，那这次行政审批的改革实践也是由中央编办来主导，然后由各级政府部门来配合。代表中央政府设计方，要和各个部门反复的去谈，沟通。管理部门可能是站在自己的角度来说明行政审批是如何必要，那么改革的设计者肯定是说站在社会自由这种角度来说，审批是不必要的，所以两方经常会发生一些意见上的分歧。

　　薄贵利：李克强总理这句话讲到了权力的本质。现在世界上对权力的定义很多，其中一个定义就是权力是对价值的权威分配。这里的价值既具有有用性又具有相对稀缺性。由于权力是对相对稀缺资源的分配，所以就可能形成寻租现象。换句话说，掌握权力就可能获得直接利益或者间接利益。过去政府掌握很多权力，形成了很多部门利益。现在把这些不该由政府掌握的权力放下去，那确实是革政府的命，是用刀割自己的肉。改革触及到既得利益者的利益，那当然比转变思想观念更难。但这项改革是符合市场经济规律的，符合国家利益和人民群众根本利益，只要中央下大决心推进，并依法加以规范，这项改革是一定能够取得成功的。

　　薛澜：第一是观念问题，要从理念上根本转变，传统观念认为政府是管理别人，管理企业、管理社会的。简政放权对政府部门来说意味着要放弃这些管理权力，非常痛苦，不能适应。第二涉及到利益。实事求是的说，政府的薪酬体系极不合理，以至于很多工作人员靠灰色收入，这部分收入和政府部门的权力紧密挂钩，权力带来利益。所以，要把利益的链条割断，同时尽快推行公务员薪酬体系改革。(记者 王敬文)