郭树清谈山东城镇化路径 积极推动撤县改市

　　郭树清：以农业人口就近就地转移为重点 加快建设开放创新富强文明的山东半岛城市群

　　山东是中华文明的发祥地之一，城市起源较早，城镇化具有深厚的历史底蕴。根据国际上的世界史研究成果，公元前2800年至公元前2000年的日照两城是亚洲最早的城市。春秋战国时期，齐国古都临淄曾经是东方最大的城市。近现代以来，山东的城镇发展在全国也居于领先位置，烟台、威海、青岛、淄博、济南等城市开埠时间都比较早。

　　一、我省城镇化取得的成就和存在的问题

　　新中国成立以后的前30年里，山东城镇化总体上发展缓慢且波动性较强，既有超常规的快速发展时期，也有徘徊不前的停滞阶段，个别时期还出现了逆城镇化现象。改革开放以来，山东城镇化逐渐进入正常发展轨道。特别是近20年来，城镇数量快速增加，城镇规模大幅膨胀，城镇人口加速集聚，与经济社会发展形成了巨大的相互促进作用。山东半岛城市群崛起为仅次于长三角、珠三角、京津冀的全国第四大城市群。这是中国乃至世界城镇化历史上具有深远影响的重要事件。

　　山东的城镇化是整个国家城镇化的一部分，二者之间具有很大的相似性。但是，与其他省份相比，我省的城镇化进程表现出了很强的个性。

　　第一，城市新增人口主要来自省内，可以说是农业人口就近就地城镇化居于主体地位。根据第六次人口普查，我省非本省籍人口占城镇人口的3.8%，远低于全国10.7%的平均水平。全省流动人口的85%在省内转移，高于全国平均水平近18个百分点。由于文化差异不大，外来人口融入社区相对容易。户籍城镇化率比全国平均水平高6.68个百分点。

　　第二，城市布局较为均衡。全省14个设区城市综合实力位列全国前100名，16个县(市)进入全国百强。在人口聚集能力、二三产业增幅、消费增长方面，地级市板块和县城板块基本相当。近些年里，中西部发展明显加速，区域、城镇、城乡之间的差距开始显露出趋于缩小的走势。

　　第三，城镇承载能力相对较强。城镇交通便利，通达度较高。全省城市人均住房面积、道路面积、公园绿地面积以及污水垃圾处理率均居全国前列。有3个城市获联合国人居奖，8个城市获中国人居环境奖，创建国家园林城市(县城)41个，数量均居全国前列。

　　第四，公共服务保障水平相对较高。农村义务教育2007年就开始实行按在校生人数核拨经费，城市义务教育2010年开始实行。中职学校2009年按在校生人数拨付补助经费。去年以来，先后制定了与农民工待遇相关的一系列政策措施，统一了城乡居民基本养老保险管理体制，启动了城乡居民基本医疗保险整合工作，大力推进同工同酬和基本公共服务均等化。

　　第五，城市房地产价格水平比较合理。以最近的新房销售情况来看，济南平均价格是8000多元，青岛平均价格是9000多元，这在东部沿海发达地区较为少见。这与前述各点事实关系非常密切。

　　我省城镇化已经取得的成就确实非同一般，令人自豪。但是，着眼于未来发展，我们需要更加深入细致地研究存在的问题。

　　一是城镇化总体上仍明显滞后于工业化。2012年我省统计的城镇化率与工业化率比值是1.02,低于1.16的全国平均水平，更低于国际公认的1.4-2.5合理区间。与此相对应的成因有四个方面：一是还有近千万进城务工人员没能在城镇落户，没有享受与当地城镇户籍人员平等的薪酬、福利和公共服务。其中相当一部分还没有统计为常住人口。二是进城务工人员的家属子女随迁比例低，仅有30%多。有些地方，留守儿童、留守妇女、留守老人问题十分突出。三是在城镇工作而在农村居住的现象比较普遍，这说明一方面城镇带动力大，另一方面农民兼业现象普遍、农村生活条件有较大的比较优势。四是一些农村地区非农产业和就业早已占主导地位，但多数还没有按城镇来规划建设管理，大多数人口没有就地转为城镇居民。

　　二是土地浪费问题严重。2000-2011年，全省城镇人口增长了35%，而建成区面积增长了71%，土地城镇化速度相当于人口城镇化的两倍。现在，走进一个城市或是县城甚至小城镇，迎面而来的都是大马路、大广场、大绿地、大园区，占用了很多农地甚至基本农田。城镇工业、建设用地偏多，居住、生态用地偏少。多数城市开发强度过高，但是与此同时，工矿用地的集约节约利用程度不高，甚至有的土地长时间圈而不用、闲置浪费。我省单位面积的投资强度和生产的GDP等指标，明显低于江苏、浙江、广东等省。农村建设用地特别是宅基地的浪费现象也比较普遍，存在建新不退旧、一户多宅现象。在这种背景下，城镇化越发展，资源环境矛盾越严重。建设空间不断扩大，绿色空间不断减少，自然系统自我循环和净化能力持续下降，区域生态环境和人居环境日渐变差。

　　三是人本理念没有得到很好体现。在城市规划建设中，很多地方贯彻以人为本的理念不够，人性化设计不足，没有真正做到宜居、环保和生态友好。建筑物盲目贪大求洋，追逐流行风潮，过度使用钢铁、水泥、玻璃幕墙，许多时候与绿色宜居要求背道而驰。基础设施跟不上，上下水、垃圾处理等方面配套不够。城市道路大量使用水泥路面，建设供排水系统没有充分考虑雨污分离，没有充分考虑局部地区集中降水过多的后果，不仅造成资源浪费，而且成为灾害威胁。通过开山造地、填埋泄洪沟来建设楼房，破坏了绿色植被，影响了防汛安全。城市道路对行人便利性考虑不够，路网密度低、间距大，马路过宽，许多道路没有留出足够的人行道空间，交通流量很大的路段，缺少过街天桥、地下通道等设施。同时，人行道规划设计不合理，被其他设施占据的现象非常普遍，甚至盲道上也有许多电线杆子等障碍物。不少地方存在国道、省道穿城而过的现象，交通事故频发，严重影响了城乡居民的生命财产安全。

　　四是城市功能分区不合理。工业区、商业区、居住区混杂现象比较常见，居民的工作生活环境较差。有的地方高污染、高排放工厂还驻留在市区内，造成很大的污染和安全隐患。有的地方虽然注重功能分区，但是分区规模过大，工作、居住距离太远，通勤不便，出行困难，又造成了其他问题。有的地方违背规律，在缺乏产业支撑和公共服务条件下，建了一些新城新区，结果成了“空城”。功能分区不合理，实际上也是规划的问题。主要是规划前瞻性不够、水平不高，也有规划执行随意的问题。一些地方缺乏“一张蓝图绘到底”的执政理念，主要领导一换，规划就随之发生颠覆性的改变。

　　五是建设质量不够高。“我们往往做的既不如古人，也不如洋人。”蓬莱古城的一条街，都是用磨盘铺起来的，至今还在使用。青岛、烟台、威海都有一些上百年的建筑保留下来。欧洲一些城市里的经典建筑，历经几百年、上千年的风雨，仍然完好无损。这里面有科学设计、恰当选材的原因，也有合理确定施工方案和工期的原因。现在，有的地方不严格执行建设工序，过于追求速度，造成一些建筑设施建得快，坏得快，拆得也快。国家规定，市政道路大修期是10-15年，但很多城市达不到，马路经常坏、经常修。许多建筑物寿命只有20-30年，上世纪90年代建的一些房屋现在已破破烂烂，有的已经拆除。城市人行道基础较浅，砖石很薄，一压就破，所以就不停地修、不停地换。一定意义上可以说，从马路牙子的整齐状况，能够看出一个地方的建设管理水平和经济社会发达程度。还有工程渗漏、裂缝、管线不通等问题，始终没有得到根治。产生以上问题，有指导思想上缺乏百年大计理念的原因，有规划设计差、建筑标准低的原因，也有管理不严、技术不高的原因，还有一些可能与建设领域的不正之风甚至是腐败行为有关。

　　六是城镇管理跟不上。长期以来，我们都重视物质生产，抓农业有传统，搞工业也有一大批干部，后来也重视商贸流通，唯独对城市管理，似乎从大学教育到干部选拔都没有那么重视。一些地方负责同志对城市运行规律认识不深，眼界不够开阔，管理方式比较粗放，缺乏专业化精细化精神。不少同志重眼前轻长远，重建设轻管理，重经济效益轻社会效益。部门单位职能交叉、多头管理、相互扯皮，很多事情都管又都不管，像违反规划建设、任意占用公共空间、超标排放污染物等等需要严格管理的事情往往得不到及时处理。技术管理手段滞后，运营效率不高。灾害防控和应急处置能力不强，安全隐患较多。社会中介组织发育不足，专业技术人才缺乏。类似问题，数不胜数。

　　七是文化传承做得不够好。习近平总书记强调“文化是城市的灵魂”。山东历史悠久，有很多自然人文遗迹和历史文化名城，许多老城区、老街巷、老建筑、老村落富有特色、多姿多彩。但是过去长时间内没有注意保护，在“改造旧城，消灭危房”的工程中，改变了原来的街巷格局和建筑风格，破坏了传统风貌，甚至是灭绝性地毁坏文物古迹，割断了历史文脉。有的地方以开发保护、发展旅游为旗号，拆真文物、造假古董，大兴古镇古城重建之风。1912年建成的济南火车站，曾是亚洲最大的火车站，是德国青年派的典型代表作，但令人痛惜的是1992年被拆除。有的新区建设，盲目抄袭，热衷起洋名、刮欧陆风，缺乏特色。有的随意更改地名，生生割断历史文化。有的地方搞新农村建设，拆除了不少富有文化底蕴、生态环保的老民宅。有些传统村落，就地取材建设的石头路，人文特点突出，既坚固又生态，被拆掉建成了水泥路。如此等等，不一而足。

　　此外，城镇建设中，地方以各种方式举借了大量债务，一些市县甚至城镇存在着较大的财政金融风险，这个问题也需要高度关注。

　　二、从山东实际出发探索新型城镇化路径

　　总的看来，目前山东城镇化发展具备了良好的基础条件，已经站在了新的起点上。今后的发展既面临很大机遇，也面对诸多难题。我们要认真贯彻落实中央城镇化工作会议明确的指导思想、主要目标、基本原则和主要任务，积极、稳妥、扎实地推进各项工作，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

　　深入学习中央城镇化工作会议精神，全面总结我省过往城镇化的经验教训，我们将逐步探索到既符合工业化、信息化和国际化潮流，又切合本省经济社会文化实际的新型城镇化路径。就现阶段而言，应当围绕全面提高城镇化发展质量，以本地城镇化、县域城镇化为重点，进一步巩固扩大济南、青岛双核型的结构优势，加快培育一批100万-300万人口的大城市，着力增强县城的产业和人口集聚能力，积极引导一批示范镇发展成为小城市，稳妥推进农村新型社区建设，推动大中小城市和小城镇协调发展。

　　根据中央会议的要求，对于人口超过500万的特大城市，需要严格控制其规模扩张。对于人口300万以下的城市则鼓励其进一步发展。这是一个很大的政策调整。从国际上来说，人口过百万就被定义为特大城市，这在我国似乎就不太合适。上世纪七、八十年代，世界上流行的看法认为，城市规模过大，特别是人口超过200万、300万，那就是非常不利了，如果再大一些，就会患上严重的大城市病。然而，30多年过去了，在各种类型的城市中，特大城市仍然最具发展活力。特大城市具有集聚人才、知识、技术、资本等各类资源的优势，通过人与人之间的密切交流交往，能够激发出巨大的创新能力，增强城市产业升级和发展动力。发达国家的特大型城市，都是金融、商贸、科技、教育、文化艺术中心和交通枢纽，对本国乃至世界的发展具有重大影响。当然，这些特大城市都存在着交通、环保、生活成本和公共安全等等问题，大城市病也不可否认，必须认真研究，从中吸取教训，尽最大可能地避免重犯别人的错误。

　　基于对以上问题的探讨和认识，结合我省城镇化的实践，我们形成了前述大的思路。包括以下要点：

　　一要促进区域中心城市扩容升级。我们要高度重视济南、青岛在全省经济社会发展中的带动作用。目前，济南、青岛城区的人口都还不到400万，根据国家政策，属于“适度控制”发展的城市。因此，不能片面追求人口集聚，一定要把重心放到提高城市发展的质量上来。要优化空间布局，不断增强两市的要素聚集能力，提高先进制造业和现代服务业的承载能力。进一步提升两市的国际化水平，在产业发展、人才引进、文化交流、金融发展、旅游休闲、航线设置等方面，都要具有国际视野，切实增强吸引力和竞争力。同时，其他中心城市要逐步发展成为200万-300万人口的大城市。这些城市要依托区位条件、资源禀赋和发展基础，科学定位区域功能和作用，强化产业支撑，扩大城市规模，提升对本区域的辐射带动能力。在培育壮大中心城市的基础上，进一步巩固扩大山东半岛城市群发展优势。总书记说，城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。要充分利用我省地处沿海、人口稠密、产业多样的优势，“以城市群为主体形态推进城市化”。要积极创造条件，有计划有步骤地加快推进区域内基础设施建设、公共服务一体化，统筹产业协调发展，提升其在全国的地位和竞争力。

　　二要顺应县城扩展势头。我省县(市)数量多、基础好。相对于大城市来讲，县城具有人口基数小、成本低的优势。近年来，全省县城人口增长最快，流动人口50%集中在县城。目前制约县城发展的问题还很多，比如路、水、电、暖等基础设施不够完善，垃圾清运、污水处理等运转效率不高，教育、医疗、养老等公共服务体系还不健全。各地在推进城镇化过程中，应进一步完善县城的基础设施和公共服务能力，努力打造一批30万-50万人口的县域中心城市。

　　三要继续支持小城镇发展。这些年，全省小城镇吸纳人口的总量，一直没有出现预期的快速增长。各地在小城镇建设上下了很大功夫，有的小城镇发展得好一些，但也有的就是发展不起来。原因在哪里？主要是城镇的发展有其自身规律，不能搞人为的造城运动。“有些城镇会快速成长，有些城镇会缓慢成长，有些城镇可能会不成长甚至走向萎缩，这是自然选择。”就总体上来说，小城镇的发展潜力仍然不容低估。关键在于，小城镇的发展要从当地历史沿革、自然条件、产业基础出发，科学确定小城镇的发展脉络，培育其内生动力。

　　四要合理建设农村新型社区。就近就地城镇化的一个重要途径就是发展农村新型社区，实质上也就是建设新的城镇化社区。建设农村新型社区，必须充分考虑经济、交通、文化、历史等因素，做好统一规划，尊重农民意愿，只有具备各方面条件的，才可以启动实施。目前农村新型社区建设中，有的过度分散，产业和就业支撑较弱，公共设施很不配套，将来有变成新的空心村的可能，造成新的巨大浪费，这方面一定要慎之又慎。有的地方农民非农就业程度不高，出现“被上楼”的现象。有的地方基础设施、公共服务不配套，建筑质量差，给农民生产生活带来不便。有的地方随意调整农民承包地、宅基地，侵害了农民的合法权益。

　　在明确上述城镇化发展方向的同时，要把握好以下几条原则。

　　一是坚持城乡统筹发展。要认真贯彻十八届三中全会精神，努力健全城乡发展一体化体制机制。城镇化促进农业现代化，农业现代化反过来促进城镇化。一方面，城镇化发展能够为发展现代农业解决“人往哪里去”、“钱从何处来”等问题。另一方面，只有加快农业现代化，才能持续提高农业劳动生产率和土地产出率，为新型城镇化提供充足的粮食等农产品，提供大量富余劳动力和广阔的市场。要加快城乡一体化发展步伐，推进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，让广大农民分享新型城镇化成果。

　　二是促进生产要素双向流动。十八届三中全会决定提出，要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是非常重要的改革举措和政策举措。欧洲、北美的城市化过程中，没有发生特别严重的二元结构问题，最主要的原因是，生产要素一直能够在城乡之间双向自由流动。我们要缩小城乡差别、提高城镇化质量，也必须加快建立健全城乡统一的要素市场，积极推动人口和资金、技术、知识、管理等生产要素双向流动。要继续加大工作力度，促进农村富余劳动力到城镇工作和生活，加快农业转移人口市民化进程，“关键是要解决好就业和权益保障问题”。同时，要吸引更多城市要素参与农业农村发展，鼓励有知识、有资本、有愿望的人到农村去发展现代农业，搞专业化经营。

　　三是高度重视人才培养引进。城镇化的发展需要各方面人才。要完善激励和保障政策，促进各类人才投身城镇化进程。一方面，要加快高素质人才的引进，用国际化的视野、现代化的技术规划建设城市，提高城镇化工作的科学性和前瞻性。对我省来讲，要特别重视海外人才引进。从知识产权保护、创业扶持、薪酬激励、家属安置、子女教育等方面，要进一步完善政策措施，确保海外人才引得来、留得住、用得好。另一方面，要加强干部培训，培养一批专家型的管理干部，使他们用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。

　　四是不断创新社会治理机制。社会治理应以社区为基本单元，强化自治和服务功能，提升城乡社会治理水平。近年来，我省积极探索社区治理新模式，涌现出一批管理规范、服务高效的典型，各地要深入总结经验，加强学习交流。要鼓励各种新型社会组织加快发展，加强民生工作人员、社会工作者、志愿者“三支队伍”建设，进一步完善基层综合管理服务平台。强化法治观念，提高按规则办事的能力和水平。创新社会治理方式，鼓励社会各方面参与，及时协调人民群众各方面各层次利益诉求，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

　　五是努力拓宽资金筹措渠道。近年来，一些地方城市建设摊子铺得过大，主要靠平台公司借贷和出让土地收入来支撑，政府负债率已经很高。在新型城镇化过程中，一定要把市场在资源配置中的决定性作用发挥出来，积极拓宽资金来源渠道，建立多元可持续的资金保障机制。合理确定各级政府公共服务事权和支出责任，健全城镇基本公共服务支出分担机制。支持地方政府通过发债等多种方式筹集城建资金，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。发挥政策性金融机构在城镇化建设中的重要作用，加强对各级政府投融资风险管控。设立省级新型城镇化建设专项资金，重点支持规划编制、示范镇和农村新型社区规划建设、教育培训和城镇化重大课题研究。