江西探索就近城镇化 镇村联动避免农民“被上楼”

　　江西的新村镇建设，就是中西部就近城镇化的有益探索：以集镇为中心、公共服务向镇周边乡村延伸、在集镇1公里范围内形成“镇村联动”。这是农民家门口的城镇化，它避免了农民的“被上楼”，也方便了农民回乡创业，享受城镇公共服务，是一种新的村镇模式。它似城非城、似村非村，是一条契合中西部地区实际的就地城镇化新路子。(专题策划编辑：何晏)

　　家门口有了新村镇

　　近年来，一些地方开始探索非迁移式的新型城镇化路径，通过将城市基础设施、公共服务延伸到农村，使农民就地享受城镇生活。江西宜春、抚州、九江、新余等地开展的镇村联动试点，就是这种就地城镇化理念下的一种新探索，其中农业大市宜春的试点已颇显特色和代表性。

　　通过探索镇村联动，江西致力于形成“乡镇主导、农民主体、土地运作”的镇村建设自我发展良性机制，同时为农村转移人口市民化创造条件，打通基本公共服务到镇进村入户的“最后一公里”。

　　镇村联动强化集镇的城镇功能

　　记者调研发现，早期的城镇化试点多为异地安置，即结合征地与社区建设的城镇化。如，广西大化瑶族自治县将易地扶贫搬迁与城镇化建设等工作相结合，在县城规划建设民族新城，对搬迁过来的生态移民给予买房补助。还有一种城镇化是让农民集中“上楼”的同时保留其户籍和土地。如，河南省郑州市中牟县将村庄整合进新型农村社区，入住社区的农民成为“带土地的市民”。

　　而江西宜春等地的城镇化探索则是一种典型的农民家门口的就近城镇化。2013年6月，宜春市选择19个示范镇试点镇村联动，将其周边1公里左右范围内的96个村庄纳入联动范围。通过大力推进镇村基础设施和公共服务设施建设，提升集镇的城镇功能，强化经济发展基础，以带动周边村民就近实现城镇化。

　　“以集镇为核心、辐射周边卫星村的发展模式，是宜春市对新型城镇化的一项新探索，较符合城乡一体化的内涵，能有效避免城镇化带来的‘城市病’‘农村空心化’等问题。”宜春市市长蒋斌介绍，与农民弃土离家迁入城市、重新适应新环境的城镇化不同的是，镇村联动让农民“不背井、不离乡”，在集镇、中心村等小微居民聚居区就能够实现非农化就业、社区化生活等大部分城镇化目标。

　　距离宜春华林山镇1公里多的艮山村是个有400多人的小山村。村民熊经玉回忆起以前村里的脏乱差，不胜感慨：“房屋乱搭乱建，溪流垃圾堵塞，路面坑坑洼洼、污水横流，晴天都得穿雨鞋出门。”

　　作为华林山镇的旅游景点村，去年镇村联动中，艮山村通路、改水、垃圾收集处理等系列措施落实到位，发生了巨变：一道清溪穿村而过，两边或是凉亭小榭或是临溪仿古店面，青砖黛瓦、白墙翘檐，家家户户垃圾集中清运，一个青山绿水的城镇社区跃入眼帘。

　　在外跑运输的熊经玉决定回家办“农家乐”，他说：“附近集镇和村里的生活设施正向县城看齐，学校办在了家门口，小孩上学比在外面方便多了。休闲旅游也发展起来了。今年‘五一’，村里游客达上千人，一些游客还直接租住村民房屋长时间在此生活。”

　　通过就近城镇化，宜春市已有30多万农民在家门口享受到城镇生活。务工有产业、购物有超市、休闲有公园、用水干净方便，垃圾污水集中处理，村庄具备了社区功能，农民享受到了市民待遇。

　　就近城镇化要尊重产业规律

　　“就近城镇化不是‘摊大饼’，要量力而行。我们不是要把每个乡镇都变成中心镇，而是通过政府引导、尊重产业规律，让具备优势的乡镇脱颖而出，进而辐射周边的村庄甚至乡镇。”宜春市城乡规划建设局副局长陈德进说。

　　记者在调研中发现，镇村联动的示范镇都是所在县(市、区)经济基础较好、比较优势突出、发展潜力大的乡镇，具备承载镇村联动建设发展的实力和条件。如华林山镇具有发展旅游的条件，石脑镇交通方便，距县城较近，城镇化基础较好。

　　城镇化布局必须与产业“联姻”。“要有基于乡镇层面的产业布局，将村一级纳入总体规划，避免昙花一现式的城镇化和重复建设问题。”高安市石脑镇党委书记陈钰对此感受颇深。

　　曾经的石脑镇，尽管距离高安城区最近，但资源十分匮乏，经济社会发展乏力。地上无森林、地下无矿藏、土地面积小、人均耕地少，集镇规模小且品位不高。

　　但如今走进石脑镇，只见一排排徽派房屋改造正在进行；万亩豇豆、千亩辣椒等特色种植基地硕果累累；光电、陶瓷等企业生产热火朝天……数据显示，石脑镇集镇面积已从1.5平方公里扩大到3平方公里，常住人口发展到2.1万人。值得一提的是，在镇上就业或创业的人口目前已经超过7万且绝大多数来自周边的非试点乡镇，仅附近的龙潭镇就有近2万人。石脑镇在镇村联动资金的支持下，正按照高安中心城区的标准来建设集镇，通过工业化、农业现代化、城镇化的良性互动，正实现经济的飞跃发展。

　　目前，该镇已形成了光电、食品、电子等七大产业，万亩优质稻生产基地、万亩豇豆生产基地、万亩蔬菜基地等六大农业产业基地。石脑镇的土地挂牌价格也从每亩120万元涨到了250万元左右，从一个侧面显示其集镇“吸附”能力明显增强。

　　“城镇化建设需要大笔资金支持，实现可循环发展成为关键。”蒋斌说，新常态下政府更要有效精准投入，实现“不投没有、小投小有、大投大有”的良性循环。据悉，截至2014年11月底，宜春市首批示范镇财政收入达22.4亿元，比上年增长1.7亿元，其中有8个示范镇财政收入过亿元。

　　混合型动力源的城镇化

　　记者调研发现，在镇村联动的过程中，宜春市注意将主要资金明确到乡镇一级，将镇村联动定位为“新农村建设的升级版、城镇化的延伸点、城乡一体化的突破口”。

　　“功能齐全的小城镇往往比大城市更吸引企业，因为大城市的人工费高，企业生产运营成本也高。镇村联动补齐了集镇基础设施落后、公共服务不完备的短板，在招商引资上栽下梧桐树，引来金凤凰。不少老板都是自愿来，主动加大投资。”对此，宜春市万载县三兴镇党委书记汤建勇很自豪。

　　他举例说，三兴镇有一家花炮企业，2009年就签约了，但企业老板考虑到集镇功能不完善，在资金投入上一直比较保守，厂房建设拖拖拉拉。镇村联动后，镇上基础设施和配套功能完善了，原本打算明年才竣工的项目，提前了近两年完工，如今已投入生产，招聘了附近300多名劳动力。

　　宜春市的镇村联动试点采取了混合型动力源。“政府将有限的财政资金投入到公共服务建设中，撬动社会资金，进而带动农民主动参与到城镇化建设中。”宜春市泗溪镇党委副书记赵可说，集镇的商户增加了30%左右。

　　镇村联动之前，因为人流量少，商业街上1200多家商铺多实行阶段性营业，赶集时才开门，晚上更是歇业；现在有一半的商铺晚上也营业。据了解，集镇上商品房价格每平方米平均上涨了300元；店铺年租金由原先的1.1万元上涨到1.4万元。

　　蒋斌说，宜春走的是一条政府引导、产业推动、农民自愿“三合一”的融合发展之路。据了解，首批示范镇建设投资额达93亿元，其中近六成为社会资本，这是镇村联动撬动社会资金参与城镇化建设的一大力证。(记者 余孝忠 郭远明 袁慧晶)

　　似城非城、似村非村的城镇化

　　我国进行城镇化探索已有数十年。各地的发展思路也已逐渐由狭义的“农民进城上楼”，转变为以“农村人口享受与城镇人口均等的公共服务”为核心的新型城镇化。较之其他地方，宜春探索的就近城镇化有其创新之处，这种家门口的城镇化，避免了农民的“被上楼”，也方便了农民回乡创业，享受城镇公共服务，是一种村镇新模式。

　　村民的若干个“没想到”

　　“垃圾都丢空地上，堆高了就烧把火，烧矮了继续堆，一两年才清一次；雨天出门必穿套鞋(当地对雨靴的俗称)，漫上来的污水粪便是绕不过去的；以前房子、猪圈建得横七竖八的，村里几乎没有真正意义的道路，小轿车是进不来的。”这是江西省宜春市万载县三兴镇邹家村村民邹任初脑海中忘不掉的记忆。

　　“没想到村里能干净成这样。”邹任初看着自己生活了60年的村庄对记者感慨。如今，村民自建房排列整齐、白墙蓝顶，家家户户门口都有垃圾桶，每隔两天有人来清理，村口不远处还有健身设施。“更让我们满意的是，村里新修了地下管网，实现了雨污分流。”邹任初告诉记者，他自筹资金将平房改建成楼房后，在3层楼内修了4个干干净净的卫生间，像城里的房子一样贴上了瓷砖。

　　和过去的脏乱差说“再见”的不仅仅是邹家村。三兴镇的集镇原先是一个“七”型街，面积不过0.5平方公里，镇村联动后，新修的商业街让集镇的格局变成“甘”字型，面积扩大到了1平方公里。

　　在镇村联动25项“规定动作”中，农贸市场的升级改造受到很多镇民和菜农的欢迎。三兴镇党委书记汤建勇介绍，政府投入1000万元新修了一个占地6000平方米的农贸中心，周边规划了300平方米的公共停车场及若干商铺。农贸中心现已投入使用，一半面积供农民免费使用，卫生费都不收。如今赶集的人流量大幅度提升，辣椒种植户李新源说，他赶集的收入实现了翻番。

　　宜春市副市长凌卫介绍，通过财政拨付、土地出让、向上争取和部门帮扶等多渠道发力，宜春确保首批示范镇每个镇有1亿元建设资金，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播。25个基础设施项目在19个示范镇落地，有红绿灯、有快递中心、有大型连锁超市、有生活污水处理厂，孩子进公办幼儿园就读也不再是农民遥不可及的梦想。

　　采访中，记者遇到了上高县泗溪镇林溪村的吴云来幼儿园接5岁的女儿放学。原本在广东东莞打工的她去年回乡，发现镇上建了公办幼儿园，马上把女儿从东莞的私立幼儿园转过来。“没想到乡里也能有这样标准化的公办幼儿园，管理水平也像城里一样。这几年家乡变化很大。”她高兴地告诉记者。

　　记者了解到，这所中心幼儿园位于泗溪镇中心路段，占地6700平方米，可容纳1000余名幼儿就读。记者在幼儿园里看到，室外地面都做了软化处理，户外有大型滑梯、彩色跑道等体育游乐设施；室内十分整洁，虽然正在下雨，但地砖上看不到一个泥脚印。一些等待父母来接的儿童正在老师的陪伴下玩着摇摇马。

　　家门口的“生意经”

　　宜春探索的镇村联动模式，通过完善集镇功能并延伸至周边农村，带动人气，助推当地产业和商贸发展，让返乡农民“留得下来”，安居还能乐业。

　　60岁的泗溪镇杜家村村民杜喜华，在自家楼下开起了“老杜洗车行”。跑了半辈子运输的他，终于告别了高速路上提心吊胆的生活。

　　他所在的村小组位于泗溪镇的东大门。据杜家村村支书杜小虎介绍，原先320国道和泗溪大道在村外交会成“丁”字形；镇村联动后，镇里出资对泗溪大道进行了延伸，新修了入村公路——泗溪大道东街，道路布局也由此变成“十”字形。十字路口还安装了农村少见的红绿灯设施，农民出行有了新保障。

　　泗溪镇党委副书记赵可说：“镇村联动让镇上和联动村的基础设施建设至少前推了5年到10年。”记者了解到，泗溪镇先后投入600多万元用于杜家村道路、管网、人行道、绿化、亮化等工程，村集体投入50多万元用于村庄整治建设。

　　杜喜华通过抓阄获得了毗邻320国道的“黄金位置”。他的新房高7层，和对面那户村民一起，成为村里的两座门面牌楼。老杜说，新房的一层作为店面出租，一年坐收租金2.8万元；洗车行因为地理位置好，一年也能带来至少2.2万元的收入。

　　他感慨地告诉记者：“修路是镇上办的一件大好事、大实事，真正联通了村镇，让老百姓赚钱门路多了起来。”镇村联动让杜喜华在家门口当起了“行长”，还成为“包租公”。而在村里，几乎每家每户的一楼甚至二楼都作为店面出租，一般120平方米的店面年租金都在5000元左右。

　　旧村改造时新农房由村里统一规划建设，并把底层装修为店面出租打造临街店铺，是宜春试点镇村联动中提高农房利用率的一大举措。

　　樟树市阁山镇村民黄英和店下镇村民熊进辉以前不认识，如今成为抬头不见低头见的房东与房客。黄英所在的东站村成为联动村，进行了包括改水、改厕、改房、改栏、改环境在内的旧村改造，村民们以三户联建的方式，盖起了5层高的新单元房，其中一层统一作为店面出租。黄英家分到的50多平方米店面就租给了看中阁山镇人气的熊进辉做家装建材生意。

　　“这就是联动。”阁山镇党委书记李金龙说，阁山镇原先镇区面积为1平方公里，如今扩展到4平方公里，汇集了一批年产值超10亿元的大型企业。镇区人口由2000多人增至6000多人，其中很多是返乡农民工。

　　新村镇和“两栖”农民

　　在城镇化的浪潮中，宜春市的镇村联动没有简单用“楼群一片”代替“蛙声一片”，联动后的村庄似城非城、似村非村。

　　值得一提的是，这种镇村新模式还造就了一批“两栖”农民。据石脑镇港背联动村梅家村小组理事长梅雪飞介绍，他们村大约有180个劳动力，只有10余个在外省打工，绝大多数在镇上工作，平均每个劳动力每月能赚2000元至3000元。有的村民进镇上班的同时，一早一晚还会在自家田里种点口粮。

　　“镇村联动实际上就是农民就地城镇化。新农村建设不能让农民彻底变成市民，都往县城走也是不现实的，县城的承载力有限。”泗溪镇党委书记罗卫红认为，农民成为集镇居民，实现了不背井离乡同样享受城镇生活的愿景。

　　工业经济的快速发展，也为本地剩余劳动力就业提供了绝佳条件。目前泗溪镇已有1万余劳动力，成为上班、种田两不误的“两栖”新型农民。仅此一项，全镇每年增加收入达2.5亿元。(记者 余孝忠 郭远明 袁慧晶)

　　城乡文明相融共生

　　江西宜春市探索镇村联动推动人的城镇化，力求农民身心同时进城，在新村镇中寻得栖息的乐土，实现城乡文明的有效共融。

　　集镇不能仅仅是“多了些人和房子”

　　过去，小城镇一直是各级资金投入的薄弱环节，甚至不如一些进行新农村建设的行政村。很多职能部门的机构没有延伸到乡镇一级。

　　据宜春市副市长凌卫介绍，宜春市从顶层设计上部署了镇村联动的25项“规定动作”，其中就包括提升集镇管理水平的内容，规定每个示范镇都要新增规划所、环卫所、城管中队、交警中队四大管理机构，以改善和维护集镇的人居环境。

　　高安市华林山镇的刘义员“新官”上任。前些时候，他从镇上的木材检查站调到了镇上新成立的城管中队担任中队长，中队日常负责镇上的公用设施、节水及停车场管理等工作。

　　“我们有8个人，每天工作时间几乎都在8小时以上，因为要管的事情太多。”刘义员告诉记者，除了分内事，他们也顺带管管保洁卫生。比如，白天要制止行人在街道上乱扔垃圾，晚饭后还要巡街1到2个小时，提醒广场上跳舞的人们和玩耍的孩子爱惜环境卫生。

　　和记者聊天的时候，刘义员正好抽完一根烟。记者看着他捏着烟头走到10多米远处的垃圾桶内扔掉。“抽了20来年的烟，以前习惯了随手丢，干城管后才知道保洁工作的辛苦，要以身作则，不能乱扔了。”他笑着描述自己的改变。

　　据宜春市城乡规划建设局副局长陈德进介绍，当前及今后一段时间，首批镇村联动示范镇的工作重心将从抓项目建设转向抓集镇管理。市里将督促乡镇修订完善管理制度，制定规范简洁的办事流程，真正形成长效管理的好机制，把老百姓生活的每条街道小巷管理好、服务好。

　　身体“上楼”更要思想“上楼”

　　2013年8月，宜春市开展镇村联动试点后不久，上高县泗溪镇曾家村村民曾水根加入了一个不一样的“观光团”。

　　“观光团”由30名刚刚搬入集镇居住的农民组成，观光地是湖南浏阳、赣州兴国等地的宜居小城镇，一日来回，出行车辆和午餐由镇上负责安排。曾水根至今对那次参观印象深刻。

　　他说：“最让大家吃惊的是，那些小镇不仅街道干净，而且秩序井然，根本不像是集镇能做到的。在那样的环境下，做不文明的事自己都会不好意思。”

　　“长期以来，村民迁居集镇后的不文明行为给集镇管理带来困扰。做无数次思想工作不如一次实地参观。”泗溪镇党委书记罗卫红说，镇上先后组织了1000多名新镇民前往发展得较好的小城镇参观，培养他们城镇化建设的主人翁意识。而参加过“观光团”的村民，回来后个人习惯都有了较大进步。

　　同样的变化还发生在樟树市阁山镇东站村。种粮大户葛洪根在住进村里三户联建的“单元楼”后，已习惯了先换鞋再进家门。记者在这栋新修的“单元楼”走了一遍，发现家家户户的门口都放置着一块踏脚垫，进门前换鞋时踩踏。

　　“镇村联动还唤醒了村民对集体事务的责任感。”阁山镇党委书记李金龙说，借力于镇村联动，镇上解决了一个历史遗留的征地难题。

　　镇政府门口的一块土地因为存在多方权属纠纷，闲置了10多年。镇村联动后，老百姓听说那块土地在新规划的绿地公园范围内，转变态度，主动配合征地工作；政府投入300万元就完成了11户6000平方米的拆迁工作。如今，占地72.4亩的绿地公园已经竣工，成为村民日常休闲散步的好去处。

　　城乡文明实现有效共融

　　记者采访获悉，在镇村联动中，宜春市坚持尊重山水自然，保护文化遗存，统筹考虑自然条件、资源禀赋、历史文化和民居风俗等因素，做好示范镇经济社会事业发展规划、镇村联动土地利用总体规划、镇村联动土地增减挂钩规划、镇村联动建设规划等规划编制。

　　“去年修好了8条道路，打通了镇村之间的脉络。今年将重点扶持富民产业‘农家乐’，预计发展50家左右，让百姓实实在在地分享镇村联动带来的好处。”华林山镇党委书记黄旭说，结合18个自然村的差异化自然景观，华林山镇正在打造名为“华林18寨”的精品旅游线路，以提升当地的旅游人气。

　　记者在华林山镇艮山村看到一栋明清建筑名为“光裕堂”，房屋的木雕技艺十分精湛。村民熊小华告诉记者，“光裕堂”现归几户村民共有，如今还有一位90多岁的老太和她儿子居住在内。这栋古宅曾被苏浙的商人看中，想花几百万元买下来移到外地去，老百姓没卖。

　　“镇村联动后，乡镇投入了近300万元对3栋古宅进行修旧如旧的修葺。古宅的所有权仍归村民所有，但日后产生的收益与政府三七分，村民三政府七。”黄旭说。

　　专家表示，镇村联动注重保留了农村的特色，没有一味地消灭村庄；较好地解决了新型城镇化建设中村落改建的历史风貌保护难题，实现了城乡文明的相融共生。(记者 余孝忠 郭远明 袁慧晶)

　　各方纵论“生长中”的城镇化

　　江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健认为，宜春市的镇村联动让农民有了更多的选择，也让大规模的城镇化有了过渡和缓冲，是一种“生长中”的新型城镇化模式。

　　三大困惑待解

　　“在建设初期，试点镇带动的可能仅仅是周边的联动村。随着人气聚集，会促使集镇完善功能、提升品位，形成向县城看齐的更大的集镇。这些更大集镇的辐射范围也将扩大到邻镇甚至邻县。”尹小健指出。

　　因此，有效破解镇村联动探索过程中遭遇的一些问题，解决离集镇较远的村庄的联动问题，促进镇村联动健康发展、持续发力，成为当务之急。

　　记者在基层调研发现，目前试点镇干部普遍肯定镇村联动的积极意义。镇村联动地区基础设施建设一般能领先于未试点地区5至10年，集镇功能的提升带来了旺盛的人气，为二三产项目落地创造了基础条件。但他们也提出了三方面的困惑。

　　一是建设资金筹措有不小压力。中央转移支付资金以专项资金为主，能套用到镇村联动建设上的不多。加上部分示范镇的县级财政吃紧，质押土地收入和中央转移支付资金成为建设资金的大头。

　　镇村联动让万载县三兴镇党委书记汤建勇感觉甜中带点苦。甜是因为城镇化建设是梧桐树，提升了乡镇吸引项目的能力。但与之对应的是集镇管理费的上升。“以前一年7万元就足够了，主要用于垃圾清运。现在一年要150多万元，新增的内容包括绿化养护、路网养护、城管、保洁等等。”

　　石脑镇也面临同样的问题。该镇自2014年提升集镇公共服务和管理水平，新成立了一支20人的城管中队，环卫所的工作人员增加了一倍，工资也提高了近三分之一。石脑镇党委书记陈钰表示，仅这两块，一年镇财政就要多支付100多万元。

　　集镇管理费还只是汤建勇苦恼的一部分原因。他说，最大的问题在于上头不少项目资金落地往往只到县，到不了乡镇。他说，乡镇的城市设施建设资金，上头没有对应的项目；乡镇没有成立城投公司，没有融资平台，撬动银行贷款也存在困难。

　　二是集镇管理人才匮乏，管理标准尚未统一。目前试点镇新设的规划所、环卫所、城管中队、交警中队等机构的职能与县城仍有一定差距。如，保洁工作在有的示范镇被纳入环卫所的职能，有的则被纳入城管中队的职能；又如，对于镇区交通的管理以及街道上乱停乱放的处罚，有的归交警中队管，有的却让没有行政处罚权的城管中队管。

　　三是社会资本进入的力度还有待加大。相对中小城市，示范镇一般规模较小、人气商机有限，个别镇离县城还有一定距离，一些投资商因投资回报周期较长而对投资集镇建设项目兴趣有限。宜春市曾经动员30多家大型房地产开发企业和知名商业连锁企业到示范镇投资项目，但达成投资意向的还不多。

　　四点对策建议

　　尹小健表示，针对新村镇发展过程中面临的问题，相关部门需出台专门的金融、土地和财政等扶持政策。同时，一些正在“赔钱建设”的乡镇也应想方设法拓宽融资渠道，因地制宜发展当地特色产业，决不能单纯依赖土地财政。基层干部群众和专家也提出了不少有针对性的对策建议。

　　首先是用地指标应明确到乡镇一级。宜春市国土资源局一位干部指出，以前用地指标大多安排在城市和工业园区，能分到乡镇的少之又少。镇村联动肯定需要用地，呼吁在土地规划方面能明确到乡镇，保证乡镇发展的土地使用比例。

　　其次应该扩权强镇，赋予符合条件的集镇以城镇管理职能。随着集镇的不断扩大，城镇化特征不断显现，集镇管理的要求也越来越多。但我国乡镇一级缺乏完整的城镇管理功能和职责。因此，需要国家在政策层面出台改革指导意见，给予符合镇村联动等条件的集镇以相应的城镇管理权限。

　　第三是要解决中央资金“帽子多”的问题。宜春市财政局一位干部表示，目前中央各部委下拨到地方的资金，基本都戴着“专项”的帽子，地方一挪一动就违规。他认为，应把财政资金的使用权更多地让渡给地方，让地方根据实际需要来安排资金，同时建议对现有的专项资金进行压缩，加大一般性转移支付的力度。

　　最后要完善新型城镇化考核指标体系。强调以人的城镇化为核心，将考核的重点从城市面积等转向公共服务覆盖人数、水质、交通畅通度等方面。(记者 余孝忠 郭远明 袁慧晶)