专家谈户籍改革：公共服务均等化的必由之路

　　■深化户籍制度改革的背后，承载着一个可以直观审视，并可以亲身感触的“中国梦”。

　　近日，中共中央把深化户籍制度改革作为近期改革的主要任务公之于众，将加快户籍制度改革作为涉及亿万农业转移人口的一项重大措施。

　　可以说，这是多年来，推进以人为本的城镇化，表述最全面、指向最明确的一次。那么，这一举措，是不是意味着离《政府工作报告（2014）》提出的“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”的愿景，更近一步了呢？如果仔细梳理户籍制度改革的基本脉络，不难发现，我国的户籍制度改革：一方面体现出经济社会转型背景下的人文关怀；另一方面，还展示出增长方式转变和民众福利改进的历史脚步。

　　户籍改革：公共服务均等化的必由之路

　　深化户籍制度改革是实现基本公共服务均等化的必由之路。众所周知，我国现行的城乡分治的户籍管理制度，既是人口流动的管理政策，也是产生不均等公共服务的根源。长期以来，城市居民较之农村居民可以享有相对优质的教育、医疗等公共服务，也更容易获得良好就业、晋升机会和卫生、健康保障。

　　这些与社会福利相关的基本公共服务，在城乡之间不均衡分布，确有客观原因：一是我国城市人口聚集度高，具有规模化提供基本公共服务的现实条件；二是经济发展阶段与各地可支配财力等制约，造成了在短时间内不可能还清历史欠账，真正实现无差别的城乡基本公共服务均等化。

　　以教育资源为例，相对于农村，我国大中城市的中小学绝对数量、生均教育经费支出和师生比等指标，数倍于相邻农村地区。即使在大中城市的周边区县，基础教育质量与城市相比，依然存在较大差距。

　　解决这个问题有两个思路：第一是直接通过财政补贴，提高教育落后地区的基础教育水平；第二是实现区域间的教育资源再配置，将城市优质教育资源进一步规模化，重点解决已经进城的农村居民子女的入学入托问题。此两条路径实现的前提，就是要破除现行户籍制度下的城乡分治，要坚持以人为本，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　深化户籍改革将是一项长期的、差异化的系统工程。从客观上看，我国排名世界第二的GDP总水平和超过13万亿元的财政收入总规模，能够为我国户籍制度改革，特别是其背后，亟待实现的基本公共服务均等化，提供有力保障。

　　但也应看到，与国防、外交等公共产品不同，我国的教育、医疗和社会保障等公共服务具有极强的地域特征和个体差异。各大中城市需要解决的户籍人口问题，以及所需的财政资金规模及本地财政状况，也都存在显著不同。根据张力和吴开亚两位学者的测算，折算货币价值的基本公共服务年度均值：排名第一的北京市为28769元/户口，排名最末的是西宁市5413元/户口。北京、深圳、上海、天津、杭州、苏州、宁波、哈尔滨和南京，这9个城市每个户口的基本公共服务年度均值过万元，全国平均值则为8848.67元/户口，中位数值为7077元/户口。如此情况下的户籍制度改革，很可能不是给农村居民签发城市户籍证就完事，而是要依据各地的落户成本、可支配财力状况、及城市基础设施乃至环境承载能力，科学测算并系统规划户籍制度改革的差异化路线图。

　　户籍改革：居民自由迁徙的开始

　　不能简单把深化户籍制度改革理解为现有人口管理政策变革，而应将其人文关怀下的经济意义充分发掘。深化户籍制度改革的终极目标之一，是提高农村户籍居民的社会福利水平，近期重点则是有能力在城镇稳定就业和生活的常驻人口有序市民化，为农业转移人口落户城镇创造有利条件。

　　不容否认，这一改革背后有极大的经济成本，但也有相当的经济发展红利。从世界各国发展的经验看，伴随农村人口的城市化，城市的经济功能及规模效应将进一步增强，经济发展潜力可以进一步被发掘。

　　三个方面能够佐证上述判断：其一，城市人口聚居带来的人力资本优化及再配置，能有效盘活现有存量人力资源，促进经济增长。其二，城市人口聚居能解决公共服务供给碎片化的成本过高问题，规模化的提供教育、医疗和社会保障，能将有限的社会资源充分利用。其三，城市人口聚居为规模化工业生产乃至未来的规模化农业生产创造条件，主要发达国家的农业产业化之路无不发轫于此。其实，党的十八届三中全会提出发挥市场在配置资源中起决定性作用，背后的一个先决条件就是要素的自由流动与优化配置。

　　深化户籍制度改革很可能成为我国居民自由迁徙的开始，也是实现伟大复兴中国梦的重要组成部分之一。纵观中国历史发展的脉络，就能发现，各个历史时期的人口迁徙都曾显著影响了经济发展、社会进步与环境改变。

　　根据复旦大学葛剑雄教授在其代表作《中国移民史》丛书中的描述，中国历次人口大迁徙，包含了战争因素、政府因素、自然因素和环境因素，等等。每次迁徙都对国家人口版图乃至经济版图的构造，产生了重大影响，甚至左右了文明发展的进程。虽然我们现阶段谈论的深化户籍制度改革，还局限于农村转移人口进城、基本公共服务均等化、城镇化建设和小城镇发展等具体问题，但如果你熟悉以往我们严格的户籍管理制度，就可以领会到，如今作出让人口流动起来的决定，是多么的不容易。

　　中华民族伟大复兴的经济基础是要加快经济转型升级，促进健康、可持续的新经济增长模式形成。人口自由迁徙的第一步，农村转移人口市民化，将有助于改善劳动人口年龄结构，同时提升农村户籍人口的基本素质，真正实现人口素质提高与经济发展同步。人口自由迁徙的第二步，将有助于区域之间的基本公共服务与经济发展环境良性竞争。户籍制度改革的方向无疑是方便人口迁徙，人口迁徙意味着居民可以用脚投票的方式，评价一个地区、一个城市的治安状况、教育水平、医疗条件乃至发展成长空间等方方面面与个体相关的具体问题。

　　当地方政府长期为以人为本的执政理念寻找抓手的时候，当环境条件、福利水平和个人发展机会决定辖区人口规模的时候，深化户籍制度改革带来的人口迁徙效应，就会在一定程度上有效促进地方治理模式转变和经济发展方式转型。当一个辖区拥有适宜居住的环境、优越成长的机遇与完善福利保障的时候，每一位享有自由迁徙权利的个体，都会心向往之，并追逐之。(中国社会科学院财经战略研究院 何代欣)