中国基金会仍处于初级阶段 公信力建设等存不足

　　中国基金会发展的目标与使命

　　在领域分化、专业分化、功能分化的发展背景下，基金会更需合理确定自己的发展目标与使命

　　当前，中国基金会正处于前所未有的快速发展期。截至2012年底，全国登记注册的基金会有2961家，同比增长15.89%；资产总额为923.09亿元，同比增长17.61%。其中有24家基金会资产超过5亿元，这些基金会中，除基础慈善类外，还出现了教育、文化、体育、环保等类型的基金会，多元发展态势初显。

　　基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利法人。可见，基金会是一种公益组织，它的目标是达成某种公益目的，如扶危救困、养老助残，以及教育、文化、环保、人权保护等社会发展事业。同时，基金会也是一种非营利组织，主要依靠捐赠资金来开展公益活动。

　　在漫长的人类文明史中，利用民间资金进行慈善事业和其他社会事业是一个非常古老的现象。中西方文化中都有关注他人、慈善仁爱的传统。对于个人而言，这既是自我确证之道，也是自我提升之道。

　　在现代的法律框架下，以“公益”和“非营利”为核心要素的基金会，获得了独立的地位和发展方式。而在领域分化、专业分化、功能分化的发展背景下，基金会更需合理确定自己的发展目标与使命。

　　中国基金会发展历程

　　中国当代基金会是在改革开放后国家与社会关系重新调整的背景下出现的。1981年成立的中国儿童少年基金会，是改革开放后成立的第一家基金会。此后，中国的基金会经历了四个发展阶段。

　　其一，初创和摸索时期(1981～1988年)。这一时期，基金会法律地位不明确，社会活动能力不强，对社会的影响也不大。基金会的公益目标简单，运作大多凭借设立人和参与人的个人魅力。基金会的非营利性、非政府特征不明显，定位在政府和社会之间摇摆不定，组织运转在营利与非营利之间存在错位。

　　其二，迅速发展时期(1988～1996年)。此时，基金会增值快速，全国性的基金会每年增加10家左右。基金会涉及领域有了拓展，延伸到环保、教育、妇女发展等领域。一些有影响的公益项目开始出现，比如青基会的“希望工程”，儿基会的“春蕾计划”，人口福利基金会的“幸福工程”等。

　　这一时期，基金会的活动解决了一定的社会问题，也拓展了社会组织的生存空间和社会影响力。然而与此同时，由于管理不规范，一些基金会沦为某些人圈钱的工具，基金会资金安全引发社会关注，成为此后基金会清理整顿的直接动因。

　　其三，涌动时期(1996~2004年)。为规范基金会发展，政府部门在1996年开展了基金会清理整顿活动。这一时期，基金会生长较为缓慢，但也为正规基金会进行积淀、调整、制定发展规划提供了机会。此后，这些厚积薄发的基金会活动领域不断拓宽，社会影响扩大，内部的治理机制也逐步完善。

　　其四，快速规范发展期(2004年至今)。2004年，国务院颁布了《基金会管理条例》，对基金会的形式、内部治理、基金的保值增值、政府对基金会的规范管理都作了比较详细的规定，为基金会的规范发展创造了条件。特别是，条例首次提出了鼓励非公募基金会发展的意见，此后非公募基金会增长势头迅猛。全国非公募基金会的资产规模，从2010年末的216.78亿元增长到2012年的442.07亿元，仅用2年时间就实现了资产规模翻番，目前已与公募基金会相当。非公募基金会，已成为中国基金会发展格局中的重要力量。

　　2008年汶川地震和北京奥运会等举世瞩目的社会事件和公共活动，更激发了人们慈善捐赠和参与公益的热情。在这样的背景下，中国基金会进入一个快速规范发展时期。

　　2004年前，中国平均每年成立基金会37家；2004年后，平均每年成立的基金会数量是238家，后者是前者的6.43倍。如今，中国基金会的数量以平均每年15%以上的速度增长，目前基金会数量已超过3000家，其中非公募基金会的数量接近60%。基金会的原始基金数额接近230亿元，基金会资产总额接近1000亿元，基金会每年向社会投入的公益资金在350亿元左右。

　　“内涵”与“外延”双向发展

　　身处基金会快速规范发展时期，各界更应以冷静的目光看待基金会的健康发展。虽然中国的基金会事业取得了长足的进步，但总体上仍处于初级阶段，在内部治理、组织建设、资金筹集、项目运作、公益资源使用效率和公信力建设等方面，还存在许多问题和不足。这与经济社会发展的需要和社会公众的合理期待之间仍然存在一定的差距。可以说，发展问题依然是中国基金会面临的主要问题。

　　首先，基金会“外延式”发展不足。目前，中国基金会数量依然较少，资金规模不大，有影响的组织不多。从活动领域来看，基金会依然集中在教育、扶贫、灾害救济等领域，立足于社会发展和个人全面发展的组织不多。基金会分布也不甚平衡，目前基金会发展较好的地区仍集中于北京、东部沿海省份、四川和湖南等地，中西部地区的基金会数量较少。

　　城乡分布不均是另一个关键问题。由于城市里聚集了大量的人才，较易吸取企业和海外资金，也容易吸引媒体的关注，城市多元化的社会氛围也为基金会提供了相对宽松的生长环境，因此大量基金会集中在城市。很多基金会即使服务对象、开展活动都在乡村，但主要办公地点仍设在城市，成为“浮在空中的社会组织”。基金会“上浮”，对其理念的弘扬和开展活动都带来了一定的负面影响。

　　此外，目前立足解决总体性问题的基金会较多，专业性、社区基金会较少，这也在一定程度上制约了基金会的发展空间和社会影响。

　　其次，基金会“内涵式”发展不足。专业化已经成为越来越多基金会发展所面临的关键环节。然而目前，中国基金会的专业化能力建设堪忧。一些基金会专业性需要提升，职业团队需要构建。

　　这一点从专业人才的匮乏就可以看出。2012年中国基金会专职工作人员10345人，平均每家基金会拥有专职人员3.72名。拥有3名及以下专职工作人员的基金会比例为66.41%；拥有5人以上专职工作人员的基金会仅占18.59%。专业化人才的“供求不平衡”显然已成为基金会快速发展的重大瓶颈。

　　毫无疑问，推动任何公益事业都需要一定的献身精神和巨大的热情，但是长期的事业发展却不能仅靠献身精神和慈善热情去推动。社会组织要获得长久的规模发展，必须依靠制度化的运作机制，否则难免出现公益精神的变异或人走政息的现象。近几年一系列引起社会广泛关注的公益热点事件，正是这些问题和不足的集中体现。从长远来看，每一个基金会都需从自身的价值使命出发，进入一个专业化的运作轨道。

　　其三，基金会的网络化水平低。基金会还没有形成社会组织网络，共同发声、协同解决社会问题的能力较为薄弱。基金会的支持组织数量较少，还没有成为一支完整的社会力量。

　　以宽松环境促基金会发展

　　总体来看，基金会已经成为中国社会组织的重要类型，对其他类型的社会组织也产生了广泛的辐射作用，成为促进中国社会发展的重要力量。应该看到，中国的基金会是在国家与社会关系进行调整、不断改革开放和寻求制度创新的背景下成长起来的。因此，基金会未来的发展也应当在国家与社会关系的进一步调整中寻找方向。

　　首先，为社会组织的生成和发展提供一个宽松的环境是促进基金会发展的前提。具体到当前，通过法律制度确立社会组织在社会发展中的重要地位，赋予社会组织平等参与社会事务的机会和空间，依然非常必要。目前，我国的慈善法正在制定中，基金会条例也正在修订，其中重要内容就是社会组织的生成与发展问题。

　　政府部门一方面应放宽社会组织的生成条件，为其发挥作用提供空间，努力完善资金支持、税收优惠、社会保障等政策措施，加大培育扶持力度，帮助基金会解决发展中遇到的难题。在推进相关事业时，为基金会预留空间，提供资源，支持其在社会服务、社会福利、公益慈善等领域发挥作用。另一方面要完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的基金会监督体系，规范基金会行为，引导其提高自律性、诚信度和公信力。

　　其次，基金会需要在不断变化的社会分工中寻找自己的合理定位。具体而言，基金会需要拓宽自身的活动领域，规范内部治理，不断走向专业化和精细化，以更加公开和透明的管理和运作，赢得社会认同。

　　目前，中国的基金会主要以运作型为主，资助类基金会较少。很多基金会都由其他行业的从业者转行而来开展工作，发起者和工作人员不知道应如何对接其他社会组织，也不知以何种方式资助社会组织开展项目。未来，基金会应从自己运作公益项目，逐渐向资助型和联合运作型转变。这既需要基金会设计出更多具有社会影响力和前瞻性的公益项目，也需要一个权威、统一的平台，帮助基金会和其他类型的社会组织实现对接，逐步完善公益事业的生态链条。

　　在发展方向上，基金会应实现功能的逐步“下沉”，立足社区、依托基层，掌握动员公众参与、获取社会资源并实施有效管理等方面的专业化能力。此外，基金的保值增值也需拓展新渠道——基金会既要致力于开创“新店”，也要有打造“百年老店”的雄心和准备。

　　□刘培峰，法学博士，北京师范大学法学院教授，博士生导师。