住房公积金被指管理混乱案件频发 折射监管漏洞

姚雯/漫画

　　■公积金中心看起来是在运作和使用资金，但它却并不像一些专业金融机构那样会有年报、信息披露等公开措施，注册资金、资产不良率等评价机制也没有，让他们来掌握数以亿计的资金显然不妥。

　　■当前对公积金中心负责人和工作人员缺乏有效监管和行为约束，完善监管，就要从公积金的运行和管理制度化、法制化、透明化下手。

　　随着总量庞大的住房公积金或“沉睡”或“缩水”等新闻的曝出，住房公积金话题近日再次被社会热议，住房公积金能否从管理混乱、各自为政、案件频发等困境中走出？整个公积金体系还应做哪些深入改革和制度建设？本报记者就此采访了相关领域的政协委员和专家学者。

　　案件频发折射监管漏洞

　　2009年1月，湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪因贪污罪和挪用公款罪被法院判处死刑，在这个号称“全国住房公积金第一案”里，检察机关通过立案侦查发现，李树彪利用职务便利，擅自调度挪用公积金存款，非法获取并占用贷款1.1亿元之多。

　　2010年7月，北京市住房公积金管理中心朝阳区分中心原主任刘毅因挪用资金近9000万元被检察机关以挪用公款等罪名提起公诉，随后刘毅获刑16年。

　　2013年6月，吉林省通化市住房公积金管理中心原主任车世刚等人涉嫌违法挪用住房公积金11亿元，被通化市检察院批准逮捕，目前该案正在审查起诉阶段。

　　一起起被曝出的住房公积金领域的违法犯罪案件，折射出公积金管理体系漏洞百出，变革公积金管理体制已经变得刻不容缓。

　　属性定位不清，监管框架脆弱

　　住房公积金是国家强制性建立的互助性储备金，它通过增加单位缴存部分及减免个人所得税来提高缴存人购买住房的支付能力。

　　来自住建部的数据显示：截至今年第一季度，全国实际缴存住房公积金职工1.06亿人次，缴存总额达到6.74万亿元，缴存余额也高达3.27万亿元。如何监管好这笔庞大的资金，成为一道难题。

　　住房公积金现有监管体制可以概括为：住房公积金管理委员会决策；公积金管理中心运作；银行设立专户存储；财政部门监管。然而，很多专家表示，这种传统的监管模式看似分工明确，其实是“九龙治水”，形同虚设。

　　中国社会科学院经济所研究员兼中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜告诉记者：“公积金管理机构目前存在上级监督太远、同级监督太弱、社会监督无效的尴尬境地。”

　　她介绍说，公积金中心虽然名义上受住建部公积金保障司来管理，但实际上由于公积金采用的是属地监管模式，即所在地住房公积金的缴存、使用、增值收益等都由属地政府负责监管，所以在地方政府利益面前，中央很难有效实行监管。

　　同时，地方公积金管理委员会并非常设机构，组成人员也并非熟悉资金运作流程和资金管理的专业人士，多是一些即将退休的公务员，这就造成了管委会的决策常常流于形式，根本起不到应有作用。而公积金管理中心更是一个隶属于当地政府的行政化机构，一个事业编制的单位，由于属于同级，财政部门对其的监管也无从谈起，审计部门也只能通过抽查方式事后监管，无法做到事前预防。

　　另外，公积金中心看起来是在运作和使用资金，但它却并不像一些专业金融机构那样会有年报、信息披露等公开措施，注册资金、法定资本金、存贷比、资产不良率等评价机制也没有，这对于一个不具备金融资信和管理能力的机构是不可思议的，让他们来掌握数以亿计的资金显然不妥。

　　“这些资金跟老百姓关系最紧密，但又是最不透明，最缺乏公众参与的。”汪利娜说道。

　　全国政协委员、上海社会科学院部门经济研究所城市与房地产研究中心主任张泓铭教授认为，这些年公积金领域所面临的问题正是由于资金权属不明造成的。首先要明确这笔钱虽是国家通过强制手段收取的，但它并不是税收，它属于互助资金，这个钱本质上是属于所有缴存人共有。“所以，当有人提出拿公积金结余去修建保障房时，有人提出拿公积金入市时，反对和质疑的声音便显得正常，因为这是违背设计初衷和原则的，这部分钱在未经缴存人同意的情况下绝不能挪作它用，否则就违背了物权法保护私人财产的精神。”

　　适用范围和覆盖人群应扩大

　　汪利娜告诉记者，住房公积金当初的设计初衷是要解决城镇职工在房改中的住房不足问题，特别是让中低收入家庭买得起房、住得上房，好好的一项惠民政策，现在却显得有些背离和滞后。

　　张泓铭说，住房公积金“劫贫济富”的情况出现让人担忧。部分高收入群体可以方便地提取公积金买房，有些甚至通过伪造合同和证明提取公积金买多套房产，而更多低收入群体因无力购买，也就无法享受到住房公积金所提供的低息贷款，这些“只缴不取”的低收入群体，缴存公积金既不能达到买房目的，又一定程度降低了当下收入，他们的公积金沉淀多成为高收入者购房贷款的资金，这就造成了更大的不公平。

　　“现在有些企事业单位的住房公积金缴纳额相差数十倍，一些贫困地区职工缴纳额每月才几百元，而某些垄断企事业单位缴纳额甚至有的每月高达上万元，且超缴现象近来也频频发生，这些超缴单位认为提高公积金既可作为职工福利达到避税目的，又可使员工享受到廉价公积金贷款。”北京大学房地产金融研究中心主任冯科说。

　　张泓铭认为，“要扩大住房公积金的使用范围，不能只限于买房子。比如可以让暂时买不起房子的年轻人用公积金交房租、物业费和供暖费等，真正达到用住房公积金改善中低收入者住房环境的目的。否则多数人只能等着退休领取，那和‘养老保险’有啥不同？”

　　张泓铭认为，“还要扩大选择范围，现在缴交公积金的人口占全社会就业人口不到30%，这对于一个政策性工具来说，参与人数明显太少。要扩大惠及范围，让那些真正有房子需求的人参与进来很有必要。”

　　监管缺失多因法制不健全

　　近年涉及住房公积金的案子渐多，主要发生在挪用公积金和非法提取公积金等方面。冯科告诉记者，管理人员挪用公积金的手段主要有用虚假购房名义骗取公积金；以项目贷款或编造虚报业务使用名义挪用公积金；和金融机构勾结以公积金保值增值为由擅自将公积金投入股市或转移存款等。“背后的原因除了管理机制漏洞外，更重要的是法律法规不健全，社会参与不充分，很多司法机关面对公积金案子时无法可依。上世纪九十年代末颁布的公积金管理条例显然已不适应当下社会需求，急需上升到法律层面来规范相应的权责。”冯科说。

　　张泓铭也认为，管理松散和监督不力跟法律法规的滞后关系重大，是时候加快建立健全公积金法律法规和政策制度了。要打破原先“多头管就无人管”的局面，就要用法律来明确公积金的定位属性。

　　汪利娜认为，当前对公积金中心负责人和工作人员缺乏有效监管和行为约束，完善监管，就要从公积金的运行和管理制度化、法制化、透明化下手。要想推动改革完善立法，就要敢于得罪既得利益者，打破惯有思维，动真格、下真功，只有这样才能避免住房公积金领域违法犯罪案件再次发生。许一航