户籍改革历史：从“不许动”到“你愿意进城吗”

　　50多年前，物资匮乏，户籍政策推出，农民被固定在农村“不许动”，城市、农村壁垒森严，城乡二元化社会管理特征形成。2003年起，进城农民工问题被广泛关注；13年前，习近平在博士论文中提出户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理。7月24日，总理李克强视察农村时不断问起“你愿意进城吗？”昨日，国务院宣布将取消农业和非农业户口，统称居民。进城农民工终于可以分享城市发展带来的成果，户籍管理正回归到原本的功能。

　　1“不许动”

　　农民限制在土地上

　　农村户口、城市户口，孩童从出生起便有了明显的区分。实际上，在新中国成立初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。

　　1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。

　　1953年，全国第一次人口调查，户籍在治安管理中的作用被强化。1955年6月22日，周恩来总理签署颁布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。

　　当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

　　人民大学中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣说，我国先城市后农村的发展政策非常明确。最初的《城市户口管理暂行条例》后，原本会有一个农村户口的政策，但迟迟没有推出。这个暂时的户口政策却在很长一段时间内没有变化，将农民限制在土地上“不许动”。段成荣形容那段时间为“一潭死水”。1958年以前，全国每年大约有3000万人迁移户口，多的时候可以达到3500万人。但是，户籍政策实行后，在1960年、1961年前后，全国只有1700万人左右迁徙，“人口流动被腰斩”。这其中，因为结婚而迁户口的占相当大的比例。“如果刨去结婚迁户口，基本就没有其他流动迁移”。

　　2“拉锯战”

　　户口福利带来矛盾

　　户籍制度自诞生起一度困扰着学界。段成荣说，在上世纪60和70年代，这种固化的户籍制度也有一些小的波澜。我国几次出现农民想进城打工的趋势，但是，中央很快就会出台政策，“防止农民盲目流动”。他称那段时间为“拉锯战”。

　　民政部政策研究中心助理研究员、清华大学博士后于建明说，在物资匮乏的年代，户口上被附着了很多福利。城市户口享有诸多福利，包括食品、医疗、教育等，全部与户口挂钩。这也造成了农村与城市的矛盾。

　　直到进入80年代，随着改革开放政策的推出，户籍制度才变得相对宽松。1984年，城市开始实行经济改革，劳动力的需求增大。是否放开人口流动，成为决策者面临的实际问题。

　　中央开始第一步尝试。

　　1984年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。”

　　段成荣说，这仅仅是放开了一条很小的口子。通知里要求，农民只能进入县级以下的集镇谋生，特别提到“口粮自理”。因此，在那段时期，我国的人口统计中还存在“自理口粮人口”的称谓。

　　3欲拒还迎

　　出现第一代“北漂”

　　随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北京、上海、广东等省份打工，以至于北京还形成了“浙江村”等农民工聚集区。他们可以说是第一代“北漂”。

　　当时的城市对农民来说保持着骄傲的姿态，一种召之即来挥之即去的态度。段成荣说，如果城市需要打工者，那么，对农业户籍的人员政策就会松一些。一旦城市就业紧张，政策就会出现诸多限制。特别是1997年，北京的劳动部门还会出台专门的限制工种文件，列出若干不允许外地人员从事的岗位和工种。

　　于建明说，也就是在这个时候，第一代农民工开始在城市扎根，他们结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题随之而来。

　　4高层讨论

　　改革进入中央视野

　　2003年，国家领导人换届，对农民工问题愈发关注。国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》出台。

　　于建明说，也就是从十多年前开始，我国相继出现了留守儿童、农民工工资等问题。农民工这个群体受到极大的关注。她说，二代农民工甚至从小出生在城市，生活在城市。原本候鸟式的农民工生活已经变成城市生活，他们不会选择返回家乡。外来人口子女教育、劳动合同保障等受到很大的关注。

　　2011年的全国两会上，时任国家主席的胡锦涛公开表示：“有些农民工离开农村在城市里工作多年，实际上已经成为城市的一分子。最近，中央正在讨论制定关于户籍管理制度改革的文件，要采取积极有效措施，解决符合条件的进城务工人员的落户问题。”

　　5改革试验

　　政策未出试点先行

　　城市化的发展已经与户籍制度出现了诸多不匹配的情况。特别是农村土地升值后，也使得很多农民不愿意放弃农村户口。尤其是拆迁、改造使农民的隐形利益增加，使适度放开户籍政策，已经迫在眉睫。

　　从2011年开始，一些省份已经开始尝试户籍改革试验。2011年，广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户工作。分值计算标准包括文化程度和技能水平、年龄、参与社保情况、纳税情况、住房情况等。外来流动人口积分达到一定额度，即可获得落户机会。然而，目前的积分政策在执行中存在各种问题。中山大学法学院教授黄巧燕曾指出，积分政策“部分条件和要求并不合理，明显地嫌贫爱富，嫌老爱壮；大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑各项入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注”。

　　6实质进展

　　恢复户口本来功能

　　在清华大学，想查阅写于13年前的《中国农村市场化研究》这篇论文已经变得不太容易。文中涉及了对中国户籍制度的一些思考，论文的作者是现任国家主席习近平。

　　1998年，习近平在清华大学人文社会科学学院经济学研究所攻读在职博士研究生。在他的博士论文中提出：“绝大多数在城市务工的农民并未真正融入城市，造成这一问题的根本原因是户籍制度的限制。”他认为，改革要慎重、稳妥，分阶段积极推进，可先让那些符合一定的条件和要求，诸如有稳定的收入来源，居住时间达到一定年限的进城经商和务工的农民，获得合法的居住身份。同时，论文提出了户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。

　　今年，户籍制度改革争论几十年，终于有了实质进展。

　　在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。

　　在不久前李克强总理到山东德州视察，在将近一天时间的考察中，总理问得最多的几句话就是：“你是农民吗？”“你愿意进城吗？”“在城里的生活好吗？”

　　昨天，国务院发布，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

　　段成荣认为，户籍政策的改革，从根本上消除了城乡歧视，恢复了户口登记的本来功能。农民依法办居住证后，可享有同等的待遇，特别是公共服务领域，一改过去不成体系、不统一、参差不齐的情况。而昨天发布会现场，八部委的负责人全部到场，覆盖户籍制度的各个领域，也彰显出国务院对这项政策的重视。

　　>>户籍制度改革历史回眸

　　第一部户口管理条例出台

　　●1951年7月

　　公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

　　“农”与“非农”二元格局确立

　　●1958年1月

　　全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

　　小城镇户籍逐步放开

　　●1984年10月

　　《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。

　　●1985年7月

　　《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

　　●2001年3月

　　颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

　　新型户籍制度改革目标确立

　　●2013年11月

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”