国务院7月组织大督察除政令不出中南海之弊

　　■ 编者按

　　中央强力反腐之下，我们既看到老百姓的拍手称快，也有坊间流言，“许多地方官员都不干事了，也不敢干事了”，因为不敢寻租，没有干事的动力；也因为反腐严厉，积极干事意味着更多出错概率。

　　国务院7月组织了那场规模空前的大督察，目的即包括破除“政令不出中南海”之弊，推动各项政策措施的落实。强力督察背后，说明官员不作为已成为一种现象。积弊多深？

　　在中国当下政府部门对资源配置拥有巨大权威的经济模式中，地方官员的消极会如何影响经济增长？

　　林卿颖是参与国务院督察组的少数媒体人之一，近距离观察了当下强力反腐环境中政府部门真实的运作状态。

　　同时，经济学家陆铭和合作者曾完成了一项《反腐败、市场建设与经济增长》学术研究，论文刊发于《经济学》(季刊)杂志。

　　新京报特约林卿颖撰写跟随国务院督察组的所见所感；并专访陆铭教授，就上述话题展开辨析。

　　十八大以来，中央“拍蝇打虎”式反腐日趋苛严。

　　高压反腐取得了前所未有的成果。据统计，一年来在中纪委网站“案件查处”一栏公布的落马官员，即有547人，包括1名前政治局常委、2名副国级官员和37名省部级官员，平均每个月近50人。

　　但反腐也有代价和成本。有国际金融机构测算认为反腐可能拉低今年中国经济增长0.6至1.5个百分点，这同时引发国内一些专家对经济稳增长的担忧。如湘鄂情等高端餐饮业，自八项规定实施后，即遭遇断崖式下跌。

　　在经济下行压力增大时，一些观点将保增长和强反腐割裂看待，似乎非此即彼，陷入两难。人们关心，高压反腐是否持续？反腐是否有最优路径可循？

　　检视强反腐背景下的中国经济增长问题，可以看到，当下的反腐巨浪背后兼具改革逻辑，反腐和经济增长并不矛盾。反腐和改革，其归宿终将并轨一处，那就是建立可持续经济增长生态。

　　中央大督察：摸底施政现状

　　十八大以来，中央派出了208个巡视组，在全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团共1214个地区和单位进行了巡视。一大批“老虎”“苍蝇”被打落马下。

　　与此同时，国务院也派出督察组，在巡视组发现问题的基础上，力求解决问题之策。

　　7月份的国务院大督察，抽调了100余人，成立8个小组，分赴27个中央部委及16个地方省市。笔者参与其中。督察组所到之处，直面问题，务实高效，部委组每天只能搬两张凳子在会议室打个盹，地方组则经常开会到凌晨。

　　接受督察的部委和省市要求先深入开展自查，形成自查报告递交督察组。督察组在审阅自查报告的基础上，进驻实地督察。

　　实地督察一般流程包括听取主要负责人汇报、召开座谈会、审阅文件资料。

　　广泛的督察事实上成为一次对施政现状的全面摸底。在召开座谈会之外，督察组还采取问卷调查、约谈，暗访形式深入调查；地方省市督察组则深入到县、乡机关、企业、高校、公共服务机构，甚至施工工地进行实地调查。

　　在督察国家发改委时，参与工作汇报和问询的发改委官员近百人，包括国家发改委主任徐绍史在内，仅司局及以上级别官员便达50人。

　　因督察工作涉事之深，每日督察结束后内部总结会上，督察组成员都能直接开列受督部委省市的“问题”。这些问题以涉及未来的改革方向为着眼点，标本兼顾。

　　以督察“磕”放权

　　如果以“成本”视角分析反腐与经济增长，在公权力市场中，“审批”可看作最重要的商品，也是各部门的“命根”。新一届政府甫一成立，即以削减行政审批作为改革抓手。

　　笔者见识了中编办和国务院审改办工作作风，面对各部门的“命根”，可谓毫不含糊，一项项磕除。

　　7月5日，住建部相关负责人即接受了中编办的约谈，探讨审批事项削减空间。

　　住建部23项行政审批事项，可分为三类：“管企业”、“管人”和“管其他”。“管企业”包括房地产开发企业一级资质核定等；“管人”即建筑师资格认定等；“管其他”则包括部分城市规划审批等。

　　中编办认为，企业资质和人员资格审批国际上都由协会干，住建部可以考虑将这部分职能剥离出去，腾出手来“强化城市规划等的管理”。住建部则担心取消后容易滋生弄虚作假，影响市场环境。

　　但面对改革大势，一周后，住建部决定，对涉及8项人员资格的审批事项将“全部取消”。

　　反腐的“成本”

　　根据中纪委公布的信息，截至今年二季度，查处违反“八项规定”问题数47150例，处理61703人。比较集中的“问题”主要包括公款大吃大喝、公款旅游、收送节礼等。

　　反腐的“成本”主要包括两大块，一是对相关产业的影响，如上述“问题”中涉及的奢侈品行业、房地产业、高端餐饮业、旅游业等。二是官员不作为或消极作为对经济增长的影响。这些成本，也正是部分研究者担心“损害经济”的缘由。

　　本次规模空前的国务院大督察，其背景就是按照李克强总理的要求，破除“政令不出中南海”之弊。这项极为明确的督察目标背后，说明官员不作为已成为一种现象。

　　国内外许多研究表明，一定条件下，腐败具有资源配置的功能，尤其在国有制主导下的经济体中。这就是所谓“腐败是经济的润滑剂”。

　　但应该看到，从更长期的经济发展视角衡量，腐败无疑带来巨大的社会损失，包括资源错配、社会福利损失、信用成本增加等。腐败对经济发展危害的研究汗牛充栋。

　　北京大学教授周其仁认为，腐败不但会吞噬改革的成果，而且将瓦解公众对改革的支持，引发激烈的社会冲突，成为终结改革的致命杀手。

　　“中国面临腐败和改革赛跑的挑战”，周其仁说。

　　反腐与改革并辔推进

　　综合国内外多家机构研究预测，中国经济很难回到增速8%的快车道。当前中国， 经济增长趋缓的“新常态”成为不得不面临的现实。

　　将反腐和改革一并纳入中国当前面临的“新常态”现实，可以看到，反腐与改革并辔推进，成为新治理策略核心内容。

　　如果孤立起来看所谓反腐，容易放大高压反腐的负面效应。但观察席卷全国的“督察”行动及前后多项举措，可以看到高压反腐背后中央政府深化改革的决心。

　　目前，行政审批、财税预算、政府采购、司法制度、国资国企等体制机制改革多点开花，与反腐并辔推进的改革和制度建设已成势头。

　　习近平总书记强调，反腐倡廉要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

　　中央政治局常委、中纪委书记王岐山指出：反腐要坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。

　　反腐背后的制度建设诉求，已为最高执政者明确宣示。复旦大学教授陆铭的研究结论认为，对于政府来说， 更为根本的反腐败措施是建设市场，只有最大限度地完善市场，才可以最大限度地消除腐败活动的根源——政府的特权。

　　陆铭的研究模型证实，当资本积累(社会的产出能力)达到一定水平之后合理规划反腐路径，加大反腐力度，可以实现在反腐败的过程中经济的持续增长。

　　无论反腐还是改革，其出发点和归宿并轨一处，那就是建立法治制度保障下的可持续经济增长生态。

　　而依法治国，正是10月份即将召开的十八届四中全会讨论的核心内容。以如此鲜明的主题巩固反腐成果，护航经济增长，公众拭目以待。

　　□新京报特约撰稿 林卿颖

　　8月初，光大证券首席经济学家徐高的一篇文章，引发境外媒体误读。这篇文章被解读为“若进一步反腐，会损害经济增长”。徐高随即发表文章称自己的文章被“严重歪曲”，并称，反腐对中国经济不仅有益，更是中国经济实现长期健康增长的必要举措。由此，反腐与经济增长的话题，引发热议。在此之前，年轻经济学家陆铭曾经撰写论文研究反腐与经济增长的关系。8月6日，新京报就此专访了陆铭。在他看来，反腐与经济增长没有负面关系，反腐败本身就是一种价值。

　　反腐败本身是一种价值

　　新京报：你和合作者在2005年发表的论文《反腐败、市场建设与经济增长》，现在已过去将近十年。你当初是怎么想到确定这个论文选题的？

　　陆铭：当时想到这个论文的选题，就是因为我和我的同事孙刚和张吉鹏在现实生活当中观察到存在一些腐败行为，觉得有必要去研究腐败和经济增长之间的理论关系。

　　我们也观察到东亚经济体普遍在进入中等发达阶段以后，反腐败力度加强，政府受到有效的约束，法治水平大大提升。于是，我们特别想知道，经济增长和腐败之间的关系，以及随着经济增长水平的提高腐败将发生怎样的变化。

　　新京报：你在论文中指出，只要选择合适的腐败治理力度，就可以保证在加大腐败治理力度的同时，实现经济在达到稳态前的持续增长。现实中，普通人或者反腐败执行者怎么衡量这个力度？

　　陆铭：我们在论文当中所提到的这些标准只是在理论上的探讨，在现实生活当中，是不可能成为指导实践的原则，否则就太书生气了。

　　反腐败本身还有很多在我们的研究当中没有被纳入进去的一些非经济的影响，如果考虑到这些，在反腐败的过程当中不可能根据理论上的推导来制定反腐力度的标准。

　　新京报：你的论文引述观点认为，反腐败如同治理犯罪一样是对社会成本与社会受益进行权衡的结果。政府需考虑打击腐败的成本以及在信息不对称条件下激励政府官员放弃腐败活动的成本。在中国的现实下，激励官员放弃腐败的成本是什么呢？

　　陆铭：反腐败对经济增长有益，包括对于经济增长有潜在的收益，也包括对于社会发展公平性的收益，还有就是反腐败本身可以成为一种价值。但是反腐败也是有成本的，包括制度的建设，反腐活动的执行成本，这些都需要耗费经济资源，因此在理论上存在反腐败的收益和成本的权衡。

　　另外，许多国家都有针对政府官员而设计的一些激励机制，比如说特殊的养老金制度，公务员相对社会平均较高的报酬水平，这些都可以激励政府官员长期努力工作，来获得长期回报。

　　这些防止腐败的激励机制本身也需要付出一定的经济成本。但这些制度本身必须以市场竞争比较充分作为前提条件，也就是说，进入公务员队伍工作这个机会本身是竞争性的。否则任何事后的高报酬水平和福利水平，都不能有效地防止公务员出现腐败。

　　新京报：你在论文中说，应该明确地反对两种认识上的极端：一种极端是认为腐败活动需要不顾一切代价地予以打击；另一种极端是认为腐败活动有利于实现资源的最优配置，担心反腐败会使经济增长难以持续。

　　陆铭：对于反腐败来讲，首先我们应该看到，当经济发展到一定阶段的时候，制度环境在不断的进步，市场竞争体系在不断的完善，这时，反腐败对于经济增长的负面影响是逐渐下降的。

　　即使存在一些负面影响，也是非常次要的方面，反腐本身对经济增长的正面作用是主要的。

　　而且我们还应该看到，反腐败本身是一种价值，从长期社会发展来看，反腐败并不仅仅需要考虑对于经济增长本身的影响，政治的清廉、制度的公正性等本身应成为一个健康社会所追求的价值。

　　反腐对经济增长长期具有正面影响

　　新京报：你的研究认为，中国反腐败的根本任务是进行市场建设。怎么理解这个观点？

　　陆铭：经济资源的有效配置最好的方式就是公平竞争的市场经济体制，如果有了公平的、有效的市场经济体制，腐败活动作为配置经济资源的一种方式，它的作用就不重要了，这时反腐败的损失就会减少。

　　新京报：怎么理解“市场建设是反腐败的根本措施”？

　　陆铭：不能错误地理解为政府什么都不管，市场经济体制就自然得到建设了。市场的公平性和竞争性本身是需要有一系列的制度进行保障的。民主和法制建设本身就是市场经济必不可少的制度环境。

　　只有通过民主和法制的建设，才能保证在竞争性的条件下将资源配置给资源利用效率最高的使用者；同时，政府的权力才能得到有效的约束，有效地防止腐败的产生。

　　新京报：怎样在反腐败的同时，提升市场的建设？

　　陆铭：从历史的角度来看，世界各国在经济发展的早期，都在不同程度上存在过一定的腐败现象。但是随着经济发展水平的提高，制度越来越完善，市场体系越来越有效，腐败活动就得到了有效的控制。

　　因此，当前中国所需要的是在民主和法制建设的过程当中不断地完善市场经济体制。民主和法制建设本身就是市场经济体制建设的一个不可或缺的部分。

　　新京报：有观点认为，经济增长是一个动态连贯的过程，目前突如其来的高强度反腐会打破政经运行的“平衡”。该如何看到短期的平衡被打破和长期的发展问题？

　　陆铭：首先，我认为，我们的公务员队伍和政府官员队伍里的绝大多数，不应该是为了腐败而做政府官员或公务员的。因此，对于腐败和经济增长之间的关系要区分短期和长期。

　　在短期里，反腐败会导致某些消费(特别是奢侈品)领域供需失衡，从而影响经济增长。另外，因为不敢寻租，个别政府官员努力程度下降也是可能存在的。

　　但在长期，我并不认为反腐和经济增长之间有这样的负面关系。

　　在经济学研究里，没有任何研究能够说明腐败程度越高经济增长速度越快。而从国家和国家之间相比较而言，反而是比较发达的国家政治上比较清廉，腐败程度相对较低。

　　应该看到，反腐和制度建设对于经济增长的长期正面影响。比如市场主体会因为制度的改善而面临更为公平的市场竞争。企业家可以将精力更多放在企业的经营管理和创新上，而不需要将大量的活动用于寻租行为。

　　如果有廉洁的环境，企业的投资也可以更多进入生产性投资，而不需要支付额外的腐败费用。同时，由于制度环境的改善，人们也会认为自己的努力可以获得公平回报，从而加大人力资本的投资。

　　新京报：你在论文中也引用了“有效腐败”这个概念。公众该怎么看待这个概念？

　　陆铭：做这样的理论讨论之前，我必须要首先强调，这些理论上的讨论并不应该作为现实生活当中反腐败标准，因为区分有效腐败和绝对腐败在操作层面是非常困难的。

　　新京报：怎么理解这两个概念呢？

　　陆铭：有效腐败主要是指，在腐败过程中，经济资源被配置给了生产效率较高的使用者，这时，腐败活动的确可能将资源分配给了生产效率更高的企业。

　　与此相反，如果腐败并没有将经济资源分配给更为有效的企业，那么这种腐败就是绝对腐败。甚至有些腐败活动根本就和经济资源的分配没有关系，比如说，利用公款进行无节制的消费等等，这就更是绝对腐败了。

　　□新京报记者 杨万国 实习生 田思奇 北京报道

(原标题：反腐背后的改革逻辑)

文章关键词： 反腐 督查