国务院组织规模空前大督察 除政令不出中南海之弊

这是本轮督察中，国务院督察组进驻国土资源部督察的一个场景。林卿颖 摄

    编者按

    中央强力反腐之下，我们既看到老百姓的拍手称快，也有坊间流言，“许多地方官员都不干事了，也不敢干事了”，因为不敢寻租，没有干事的动力；也因为反腐严厉，积极干事意味着更多出错概率。

    国务院7月组织了那场规模空前的大督察，目的即包括破除“政令不出中南海”之弊，推动各项政策措施的落实。强力督察背后，说明官员不作为已成为一种现象。积弊多深？

    在中国当下政府部门对资源配置拥有巨大权威的经济模式中，地方官员的消极会如何影响经济增长？

    林卿颖是参与国务院督察组的少数媒体人之一，近距离观察了当下强力反腐环境中政府部门真实的运作状态。

    同时，经济学家陆铭和合作者曾完成了一项《反腐败、市场建设与经济增长》学术研究，论文刊发于《经济学》（季刊）杂志。

    新京报特约林卿颖撰写跟随国务院督察组的所见所感；并专访陆铭教授，就上述话题展开辨析。

    十八大以来，中央“拍蝇打虎”式反腐日趋苛严。

    高压反腐取得了前所未有的成果。据统计，一年来在中纪委网站“案件查处”一栏公布的落马官员，即有547人，包括1名前政治局常委、2名副国级官员和37名省部级官员，平均每个月近50人。

    但反腐也有代价和成本。有国际金融机构测算认为反腐可能拉低今年中国经济增长0.6至1.5个百分点，这同时引发国内一些专家对经济稳增长的担忧。如湘鄂情等高端餐饮业，自八项规定实施后，即遭遇断崖式下跌。

    在经济下行压力增大时，一些观点将保增长和强反腐割裂看待，似乎非此即彼，陷入两难。人们关心，高压反腐是否持续？反腐是否有最优路径可循？

    检视强反腐背景下的中国经济增长问题，可以看到，当下的反腐巨浪背后兼具改革逻辑，反腐和经济增长并不矛盾。反腐和改革，其归宿终将并轨一处，那就是建立可持续经济增长生态。

    中央大督察：摸底施政现状

    十八大以来，中央派出了208个巡视组，在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团共1214个地区和单位进行了巡视。一大批“老虎”“苍蝇”被打落马下。

    与此同时，国务院也派出督察组，在巡视组发现问题的基础上，力求解决问题之策。

    7月份的国务院大督察，抽调了100余人，成立8个小组，分赴27个中央部委及16个地方省市。笔者参与其中。督察组所到之处，直面问题，务实高效，部委组每天只能搬两张凳子在会议室打个盹，地方组则经常开会到凌晨。

    接受督察的部委和省市要求先深入开展自查，形成自查报告递交督察组。督察组在审阅自查报告的基础上，进驻实地督察。

    实地督察一般流程包括听取主要负责人汇报、召开座谈会、审阅文件资料。

    广泛的督察事实上成为一次对施政现状的全面摸底。在召开座谈会之外，督察组还采取问卷调查、约谈，暗访形式深入调查；地方省市督察组则深入到县、乡机关、企业、高校、公共服务机构，甚至施工工地进行实地调查。

    在督察国家发改委时，参与工作汇报和问询的发改委官员近百人，包括国家发改委主任徐绍史在内，仅司局及以上级别官员便达50人。

    因督察工作涉事之深，每日督察结束后内部总结会上，督察组成员都能直接开列受督部委省市的“问题”。这些问题以涉及未来的改革方向为着眼点，标本兼顾。

    以督察“磕”放权

    如果以“成本”视角分析反腐与经济增长，在公权力市场中，“审批”可看作最重要的商品，也是各部门的“命根”。新一届政府甫一成立，即以削减行政审批作为改革抓手。

    笔者见识了中编办和国务院审改办工作作风，面对各部门的“命根”，可谓毫不含糊，一项项磕除。

    7月5日，住建部相关负责人即接受了中编办的约谈，探讨审批事项削减空间。

    住建部23项行政审批事项，可分为三类：“管企业”、“管人”和“管其他”。“管企业”包括房地产开发企业一级资质核定等；“管人”即建筑师资格认定等；“管其他”则包括部分城市规划审批等。

    中编办认为，企业资质和人员资格审批国际上都由协会干，住建部可以考虑将这部分职能剥离出去，腾出手来“强化城市规划等的管理”。住建部则担心取消后容易滋生弄虚作假，影响市场环境。

    但面对改革大势，一周后，住建部决定，对涉及8项人员资格的审批事项将“全部取消”。

    反腐的“成本”

    根据中纪委公布的信息，截至今年二季度，查处违反“八项规定”问题数47150例，处理61703人。比较集中的“问题”主要包括公款大吃大喝、公款旅游、收送节礼等。

    反腐的“成本”主要包括两大块，一是对相关产业的影响，如上述“问题”中涉及的奢侈品行业、房地产业、高端餐饮业、旅游业等。二是官员不作为或消极作为对经济增长的影响。这些成本，也正是部分研究者担心“损害经济”的缘由。

    本次规模空前的国务院大督察，其背景就是按照李克强总理的要求，破除“政令不出中南海”之弊。这项极为明确的督察目标背后，说明官员不作为已成为一种现象。

    国内外许多研究表明，一定条件下，腐败具有资源配置的功能，尤其在国有制主导下的经济体中。这就是所谓“腐败是经济的润滑剂”。

    但应该看到，从更长期的经济发展视角衡量，腐败无疑带来巨大的社会损失，包括资源错配、社会福利损失、信用成本增加等。腐败对经济发展危害的研究汗牛充栋。

    北京大学教授周其仁认为，腐败不但会吞噬改革的成果，而且将瓦解公众对改革的支持，引发激烈的社会冲突，成为终结改革的致命杀手。

    “中国面临腐败和改革赛跑的挑战”，周其仁说。

    反腐与改革并辔推进

    综合国内外多家机构研究预测，中国经济很难回到增速8%的快车道。当前中国， 经济增长趋缓的“新常态”成为不得不面临的现实。

    将反腐和改革一并纳入中国当前面临的“新常态”现实，可以看到，反腐与改革并辔推进，成为新治理策略核心内容。

    如果孤立起来看所谓反腐，容易放大高压反腐的负面效应。但观察席卷全国的“督察”行动及前后多项举措，可以看到高压反腐背后中央政府深化改革的决心。

    目前，行政审批、财税预算、政府采购、司法制度、国资国企等体制机制改革多点开花，与反腐并辔推进的改革和制度建设已成势头。

    习近平总书记强调，反腐倡廉要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

    中央政治局常委、中纪委书记王岐山指出：反腐要坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。

    反腐背后的制度建设诉求，已为最高执政者明确宣示。复旦大学教授陆铭的研究结论认为，对于政府来说, 更为根本的反腐败措施是建设市场，只有最大限度地完善市场，才可以最大限度地消除腐败活动的根源—政府的特权。

    陆铭的研究模型证实,当资本积累（社会的产出能力）达到一定水平之后合理规划反腐路径，加大反腐力度，可以实现在反腐败的过程中经济的持续增长。

    无论反腐还是改革，其出发点和归宿并轨一处，那就是建立法治制度保障下的可持续经济增长生态。

    而依法治国，正是10月份即将召开的十八届四中全会讨论的核心内容。以如此鲜明的主题巩固反腐成果，护航经济增长，公众拭目以待。

    新京报特约撰稿 林卿颖