专家吁成立预防腐败署：归人大领导 民主党派参与

□建立“预防腐败署”，最大特点就是具有了相对独立性

　　□纪检监察机关办案的相对独立性在增强

　　□减少“法外”因素对具体案件公正审判的影响

　　中央明确提出要“把反腐败斗争放在更加突出的位置”，必须从国家战略和顶层设计的角度思考治理腐败问题，从体制机制上探索遏制腐败的对策。因此，在哪些方面需要改革和完善体制机制中的不足与缺陷，特别是体制设计、机制运行的构建思路是重中之重。

　　建议成立独立的“预防腐败署”

　　国内大多数研究廉政建设的专家普遍认为，国内反腐职能部门与国外以及香港等地区廉政部门相比，最大的差异在于独立性。如果成立“预防腐败署”的最大特点就是具有了相对独立性，有别于国外和香港地区的廉政公署，它不具有侦查手段，但它应具有一定的调查权，由人大授权，归属于人大直接领导，对人大负责，是人大防腐的办事机构。由执政党和民主党派组成，分工上由执政党负责，民主党派参与；机构人员不担任党政机关任何职务；其职责是搜集和掌握信息并向纪委监察审计部门提供真实可靠的信息。

　　从当前反腐败斗争的形势看，加强机构重新设计、职责清晰划分、功能准确定位十分必要。2009年2月，中纪委提出要在条件成熟的省区市成立预防腐败局。甘肃率先成立。此后上海、湖南、河北、河南、四川、宁夏、北京相继成立。按中央规定，国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，局长由监察部长兼任。下设办公室，其职责由中纪委监察部预防腐败室承担。地方局长均由当地纪委副书记或监察厅长兼职。由此可以看出，这样的设计还是在老框框中徘徊，预防腐败局不是独立的机构，是机构设置的重叠，因而难以起到“预防”的作用。

　　成立相对独立的“预防腐败署”是建立执政权之外的监督权体制。它属于人民监督范畴，是实现人民监督的机构，是变同体监督为异体监督，对于执政党来说是有益的，可以规避许多体制内妨碍惩治腐败因素的影响。遵循中共主导、各民主党派参加的原则，是一个非党非政性质的防腐机构，利用民众的各种个人信息和公开信息，对党员干部进行职务廉洁性监督。机构中一切工作人员凡是执政党的由纪检委监督，非执政党的接受检察院监督。总之，它重在防。

　　保证纪检监察机关履职独立性

　　目前纪检监察机关履行监督职责遇到的主要问题就是缺乏相对独立性。2014年6月中共中央政治局通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，深化党的纪律检查体制改革，明确党委的主体责任和纪委监督责任。

　　“在同级党委领导下进行工作”的模式，自1978年重建中纪委后沿用下来。1980年时任纪委书记的陈云就发现其弊端，一些地方党委要求纪委把当地干部的违法案件压而不查、不报。对此陈云建议，纪委“受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主”，地方各级纪委人员的任免要征求上级纪委的建议，建议得到中央批准。可是“以同级党委领导为主”的模式在一些地方演变成了“查案以同级党委领导为主”的模式。不少地方纪检监察部门发现重大案件或查办重大案件，都必须先向同级党委报告，在得到党委同意后才能初核和查办。如果党委对发现的案件和查办的态度不表态，甚至压而不办，那么案件的查处只能搁置。这种情况下，纪检人员是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。这就暴露出体制内监督最大的缺陷在于缺乏相对独立性。

　　十八大以来，出现“查案以上级纪委为主”的变化。中纪委监察部在发布江西副省长姚木根严重违纪违法被查处的当天，江西省委机关报发了一篇署名“省人民政府副省长姚木根”的文章。这种“地方不知情”的查案方式的变化，体现纪检监察机关办案的相对独立性在增强。目前，南京市委率先颁布了《关于落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的实施办法(试行)》中规定，党委主体责任：包括加强组织领导、加强督促检查、选好管好干部、抓好作风建设、领导和支持查办案件、深入推进源头治理、强化权力制约和监督、严格责任制考核、加强党内监督、支持和配合上级巡视工作等，要求各级党委必须“领导和支持查办案件”。纪委监督责任包括：维护党的纪律、加强对作风建设情况的监督检查、查处违纪违法案件、发挥党内监督专门机关作用、加强反腐倡廉制度建设等。对群众举报领导干部轻微违反廉洁自律规定等不构成违法违纪的问题也作出相应的规定，实施“信访监督双公开”：纪委在一定范围内公开举报内容和信访监督结果。

　　充分发挥司法机关治腐作用

　　我国司法实践中，普遍存在司法行政化、法官和司法机关依法查办腐败案件中如何保证依法独立办案的问题。

　　要充分发挥司法机关依法查处和治理腐败行为的作用，必须加强法官依法审理、依律定罪的职权，制定和完善有关任何组织和个人不得干涉法官和司法机关依法独立办案、审理、定罪的具体法律条文；同时制定司法机关在把案件侦查、审理的完整证据材料报上级司法机关的同时，报当地党政机关和听取主要领导人的意见，以上级司法机关为主的相关法律制度。这可在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的基础上，制定反腐败方面的立法中加以确定。这既可以通过法律形式规避党政干部涉司法之嫌，也不会削弱党政对司法工作的领导，而可以减少“法外”因素对具体案件公正审判的影响。

　　综上所述，如果组建一个由预防腐败署、纪检监察机关、司法机关构成的预防与惩治腐败完整体系，充分发挥结构科学、运行规范、监督有效的功能，形成一个能够保证各职能机关各负其责、相对独立、依法治理的运行方式，是从顶层设计和国家发展战略考虑反腐倡廉建设，是破除体制机制障碍的新思考，是我们党跳出历史周期律支配的新路径。

　　(元跃旗 作者单位：北京市委党校)