地方政府被指迷恋审批:地质公园立项盖近百公章

国务院督查组及第三方评估流程

国家行政学院经济学教研部主任张占斌。资料图片

　　8月27日，国务院召开常务会议，国家行政学院、中华全国工商业联合会、国务院发展研究中心、中科院4个部门的负责人走进中南海，作政策落实第三方评估的汇报。

　　评估报告直指有的部门和地方“对审批很迷恋，对监管很迷茫”；评比达标事项过乱；棚户区改造拿不全“四证”违规操作等问题。

　　今年6月，国务院启动了针对19项政策落实情况的首次全面督查，其中一大创举是引入第三方评估机制。

　　引入第三方评估，就是要发现一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开的问题”，并提出解决建议。

　　第三方评估独立于督查组

　　国家行政学院承担的任务是“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的评估。国家行政学院经济学教研部主任张占斌参加了第三方评估工作。

　　从部委地方领导，到小微企业老板，他们都要接触。“座谈会上有的是很小企业的老板，有的刚创业不久，比如照相馆老板。”

　　张占斌告诉新京报记者，第三方评估的调研与国务院督查组完全独立，更多选择下放权力比较多、影响大的部门，另外东、中、西部省份都要兼顾。“从接受任务到完成，大概有两个月的时间。”他说，“经常加班加点，有时候要连夜换地方，到了目的地都半夜了。”

　　参加此次第三方评估的有4家单位：国家行政学院、中华全国工商业联合会、国务院发展研究中心和中科院，分别对简政放权、落实企业投资自主权、棚户区改造、扶贫开发、农村饮水安全等改革、发展、民生政策落实情况开展第三方评估。

　　评估组走访多个省市和部委，工作方式主要是召开座谈会、访谈、实地走访，问卷调查等形式。

　　与前期的国务院督查组分成8个组分赴4个部委和16个省(区、市)“横向”督查19项政策相比，第三方评估采取纵向的方式，除了国家发展研究中心承担两项之外，其余3个部门各承担一项内容，分赴不同的部委和地区调研评估。

　　评估发现不少部门“会批不会管”

　　本届政府将简政放权、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”。在国务院督查的19项内容中，简政放权是第一项。

　　国家行政学院评估组对本届政府前四批取消和下放的416项行政审批等事项落实进行了评估。

　　“取消和下放的行政审批，含金量较高。企业都举双手赞成，希望将下放权力落实到实处。”张占斌说，当然也有一些问题，有些干部不太会监管，“我们的监管欠账很多。”

　　评估报告称，部门“自我革命”动了真格，本届政府前四批取消下放审批事项，数量目标已经完成过半。

　　报告还专门指出普遍存在“监管是短板”的现象。

　　“不少部门和地方不同程度地存在着‘会批不会管’的情况。有的‘对审批很迷恋，对监管很迷茫’，因为事前审批‘最熟悉’、‘最便捷’，也‘最少责’。”报告中写道，有61.3%的受访企业不了解取消下放事项后有无监管。

　　在下放审批权方面，评估组还发现其他问题，比如，行政审批事项数量不清，有的地方和部门，“一项”指小项，有的指大项，大项可能包括二十多个小项。

　　评比达标等事项过乱，资质资格类项目繁多。比如西北大学仅今年上半年，就按照上级部门要求开展了22项各类先进评选活动，学校反映强烈，干扰了正常的教学科研工作。

　　一个地质公园立项要盖近百公章

　　中华全国工商业联合会的评估，聚焦最多的也是简政放权。该单位的评估内容是“落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策落实情况”。

　　评估报告显示，44.35%的企业认为当前制约企业投资自主权的最主要因素是前置审批。

　　有民营企业认为，新版核准目录的核准权限取消和下放的力度较大，政府部门在改进和规范核准、备案行为方面有所提升，企业投资自主权有所扩大。南京钢铁集团反映，过去国家有关部门核准企业境外投资项目至少需2个月，现在改为省级备案只需要15天。

　　然而在审批和放权方面，仍存在不少问题。

　　比如前置审批环节多，程序复杂。有公司反映，投资一个水电站项目需要编制38个评估报告，通过38次评审才可以申报项目核准。一个地质公园立项涉及30多个部门，需要盖近百个章。

　　有些前置审批互为前置，甚至形成死循环，令企业不知所措。

　　有些备案存在变相审批和隐性壁垒。有公司反映，云南、贵州、四川等地的页岩气项目名义上向社会公开招标，但实际上项目的开发已经被有关部门授权给国有企业。民营企业想参与，只能去找他们。

　　同时，中介机构问题也很突出。中介收费偏高，服务耗时长，而且存在指定中介机构的现象。有民营企业反映，中介机构和项目核准机关存在利益输送，中介机构“盖章收费”现象普遍。

　　工商联建议进一步放宽民资投资

　　8月27日的国务院常务会议要求，一是继续推进简政放权、放管结合，重点解决“会批不会管”，“对审批迷恋、对监管迷茫”等问题。建立与审批相关的中介机构信息公开制度。二是以垄断性较强的领域和行业为重点，推出一批适合民间资本投资意愿和能力的好项目。

　　在全国工商联的评估报告中指出，在首批80个示范项目中，共有33个项目不同程度引入了民间资本。

　　但是，开放度仍然不高。在推出示范项目的5个领域中，交通基础设施领域民间资本参与的比例不到30%，油气管网和储气设施领域民间资本只参与了1个项目，3G、4G移动网络、下一代互联网等新一代信息基础设施建设工程尚未向民间资本开放。

　　报告建议，要进一步扩大民间投资领域，把石油、电力、化工、电信、铁路、城市基础设施建设等垄断性较强的领域和行业作为向民间资本开放的重点。

　　地方安居工程资金压力大

　　8月27日的常务会议，要求盘活存量资金，加大对农村、贫困地区等的财政支持，确保按期完成棚改、减贫、饮水安全等年度“硬任务”。

　　国务院发展研究中心发现，到6月底，全国安居工程开工量和基本建成量已经分别达到年度任务的73.5%和57.0%。2014年，国务院部署的保障性安居工程新开工任务总量为729万套。

　　但是，棚改等安居工程在推进中遇到了一些问题。

　　根据问卷调查，78.8%的官员认为“拆迁难”是主要问题。尤为突出的难点是个别“钉子户”提出不合理的补偿要求。

　　多数地方政府强烈反映，按照现行规定，棚改等安居工程项目必须在“四证”齐全的条件下才能开工，但是办齐“四证”则需要多个审批环节，周期较长。为完成考核目标，相当一部分棚改等安居工程项目只能在“四证”不全的情况下开工，采取“边建设边办证”的做法。

　　此外还存在地方资金缺口和中长期债务压力加大，安居工程的法律体系尚不健全等问题。

　　在减贫方面，国务院发展研究中心评估组认为政府工作报告中提出的“今年再减少农村贫困人口1000万人以上”的目标可以完成。

　　针对发现的问题，评估组建议完善贫困人口识别机制，增加精准扶贫资金规模、动员社会力量参与精准扶贫等。

　　■ 对话

　　评估组成员揭秘评估过程，认为有利于建立服务型、法治政府

　　“第三方评估工作完全独立”

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌参加了此次第三方评估。他对新京报记者讲述了第三方评估组的工作方式，以及报告的出炉过程。

　　新京报：你参加的评估组，如何进行评估？

　　张占斌：专家和工作人员加起来有40多个人。调研了十多个省市、二十多个部委。从接受任务到完成汇报大概两个月的时间。

　　接到任务后，一开始是学习国务院文件、中央领导讲话，明确任务，研究我们的方案。然后到部委和省里调研。调研回来以后就集中讨论这个报告怎么写，中间要是发现缺什么东西，向部委要材料，再下去调研。来来回回跑，很多教授自动放弃休假，整个假期都在干这个事。当然，收获也很多。

　　新京报：都走访了什么地方？

　　张占斌：我们分了几个组，去不同的部委和地方调研，分头开座谈会，去实地看，看材料和汇报，也会去问老百姓。

　　比如我们召开座谈会，经济学家、公共管理专家、企业家都会邀请。央企负责人和民企负责人都有，我们还特意找到很多小微企业负责人。我们尽可能多地接触不同的人。

　　新京报：有没有人跟你们讲难处？

　　张占斌：难处也有。很多干部、很多政府部门，对怎么搞好监管不太会，对监管很迷茫。我国的监管历史欠账很多，过去政府习惯审批，怎么搞监管、搞服务，这方面还有所欠缺。现在还出现一些安全问题、食品问题、药品问题等，说明监管还没有完全到位。怎么管、怎么样管好，一个是要提高认识，转变观念，转变作风，不能像过去那样服务就是收费，管理就是罚款；再一个就是要有先进技术和手段。

　　新京报：基层老板有什么想法？

　　张占斌：我们专门搞了一个小微企业家座谈会，包括照相馆老板都来了，也有刚刚创业的。他们的直观感受是，简政放权后办手续确实简单了，有的还减税了，都挺感谢政府的。

　　新京报：在设计评估路线时，有没有参考国务院督查组路线？

　　张占斌：我们在设计调查方案的时候，国务院督查组已经开始督查了。我们主要根据国务院给我们的题目来决定去哪些地方。督查组去过的省份和部委，我们可以去。督查组没去过的省份和部委，有的我们也要去。

　　去部委的时候，我们更多选择下放权力比较多、对社会影响比较大、社会比较关注的部门。省份选择东、中、西有代表性的地方。

　　新京报：在撰写评估报告的时候，主要讲成绩还是讲问题？

　　张占斌：这也是我们反复讨论的问题，既要讲成绩，也要讲问题，同时还要讲建议。比如，有些政策效果不明显，我们就分析是不是需要一个过程，或者是中间落实或衔接出了些问题，针对不同原因最后提出建议。

　　为了使分析尽可能客观，我们通过具体例子、数据来说明、论证我们的观点和判断。我们希望每句话都言之有据，举的都是认真筛选出来的重要的、有代表性的例子。

　　新京报：评估报告是否借鉴了国务院督查组的督查结果？

　　张占斌：我们的第三方评估完全独立，和政府部门没有交集。督查和第三方评估是推动改革发展的一种积极探索，对提高政府治理现代化，包括国家治理水平，是一种积极、有意义的探索。这个制度建立起来以后，对建立服务型政府、法治政府、有为政府是有益的。

　　新京报：评估组平时是怎么工作的？

　　张占斌：我们上午听报告，有专人负责整理，中午不休息就要拿出初稿来，到晚上基本就得拿出一个定稿来报给领导，同时供组内交流。我们大概写了一百多份素材纪要，而且有的是当天就得整理出来第二天印出来，这样才能尽快交流，尽快了解。有时候是白天调研、开座谈会，晚上连夜赶到其他省份。这几个月大家非常忙，也很有效率。

　　新京报：在做第三方评估时，有什么体会？

　　张占斌：中央部委下放的审批权力含金量越来越高。各个部委都在认真研究哪些权力要下放，哪些权力要保留，怎么样能够经得起社会的检验，经得起历史的检验。

　　下放这些权力之后，有的地方取得的社会效果非常明显，有的可能还需要一定过程和时间才能显现出来。总的来说，社会各界非常欢迎权力下放。有的企业负责人说，举双手欢迎国务院、党中央的决定，也希望把下放的权力落到实处，特别是在经济进入中高速发展，有经济下行压力的情况下，更希望能释放市场的活力。

　　■ 第三方评估发现的主要问题

　　简政放权

　　问题：以考证培训代监管

　　案例：在勘察设计行业实行企业资质和个人资质相挂钩的管理办法，要求企业必须有若干名具备一定资质的专业人员。很多企业平时不需要养那么多人员，只能靠“借证”来满足这种要求，导致出现大量“挂证交易”现象，使资质管理发生严重变异。

　　棚改工程

　　问题：地方资金缺口

　　案例：经过以往几轮的棚户区改造，各城市地段较好、商业开发价值较高的棚户区已经基本改造完成，当前和今后的棚改项目大多都是地块不大、位置不佳、分布零散、商业开发价值低的“硬骨头”，项目难以实现资金自我平衡，也很难吸引社会资本投入，需要在创新政策和方式上狠下工夫。

　　精准扶贫

　　问题：贫困人口识别和建档立卡工作需进一步加强和完善

　　案例：云南省反映，贫困人口控制规模与实际贫困人口数差距较大，给贫困识别带来困扰。基层干部讲，条件差不多的农户，有的被识别为贫困户，有的未能被识别为贫困户，一旦精准扶贫政策到位以后，会使两者的政策待遇出现明显差距，有可能引发未获得扶持的贫困农户的不满。

　　水利工程

　　问题：重大水利工程补偿标准偏低，耕地占用税偏高

　　案例：现行水利建设征地政策与铁路、交通等其他基础设施行业相比，存在“同地不同价”、“同地不同税”等问题，土地补偿费和移民安置费标准是铁路、交通行业的一半甚至更少，而耕地占用税则高数倍，导致水利工程征地难、拆迁难、移民安置工作难，影响开工。

　　饮水安全

　　问题：项目运营管理难度大

　　案例：农村饮水安全工程解决的农村饮水不安全人口史无前例。但是，目前在运营管理方面的难题是，运营单位只能微利甚至亏本经营，难以保障水厂正常运营；仅半数样本县出台了饮水工程维护养护基金管理办法；运营单位具有一定专业技能的员工比例低。记者 储信艳 实习生 赵欢