国务院督查引入第三方评估 为政府改进提供依据

　　“减少的463项行政审批等事项含金量多少？”“今年《政府工作报告》中承诺的再减少农村贫困人口1000万以上、再解决6000万农村人口饮水安全问题能否兑现？”

　　最近，针对这些问题的第三方评估报告摆上了国务院领导的案头。

　　近两个月的时间，4家评估机构出具了5本厚厚的报告。在8月27日的国务院常务会议上，这些报告被李克强总理评价为“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。4家机构的评估负责人对评估中发现的问题，也在会上直言不讳，并不因为在坐的是国务院各部委领导而嘴下留情。

　　一位评估负责人对于行政审批权下放后普遍存在的监管短板问题，直言“不少部门和地方存在不同程度‘会批不会管’的情况，有的‘对审批很迷恋，对监管很迷茫’”。现场的一位国务院领导感慨：“听到了平常听不到的情况，看到了平常看不到的问题。”

　　“政府工作中存在的问题不要怕‘晒’。”李克强说，“政府既要自觉接受人大、人民政协和社会舆论的监督，也要建立第三方评估的常规机制，推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，推进职能转变，打造现代政府。”

　　从自查、督查，到第三方评估，政府工作的监督评价体系得以健全，本届政府在推进治理现代化上迈出了重要一步。

　　“从政府管理到政府治理一字之差，但含义大不相同。政府管理，以政府为主体，而治理的主体是多元的。现代社会，利益、主体多元化，政府由管理到治理，既是适应社会变化的需要，也是适应民主与法治的需要。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传说。

　　政策含金量有了更客观科学的评判

　　王满传教授是“取消和下放行政审批事项”政策措施落实情况第三方评估小组的成员。最近，他被问得最多的一个问题就是，“国家取消下放审批事项的含金量是多少？”

　　过去政策落实情况考评，依据的是政府自身的评估体系，自己查自己，说服力往往打了折扣。

　　而第三方评估体系的建立，显然让政策含金量有了更客观、科学的评判。

　　王满传教授介绍，他们评估的主要方法是“六评一看”：评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果，看下一步审改。其中，专门列了一项就是“含金量”。具体而言，他们从8个角度来评价各部委取消下放的行政审批事项“含金量”的多少。比如涉及多少资金，受益面多大，对部门核心权力影响多大。

　　在近两个月时间里，他们分3个组，赴20个国务院部门、11个省份、24个地级市(区)和10个县(市)，召开了103场座谈会，参加座谈访谈的有2000多人。

　　他说，对行政审批制度改革的速度和力度，大家都是满意的。去年两会，李克强总理在答中外记者问时承诺，要在任期内，将国务院各部委的行政审批事项取消下放三分之一以上。

　　“很多人都捏着一把汗”，王满传还记得当时的情形。他算了一下，国务院各部委的行政审批事项加起来有1500多项，减少三分之一以上意味着在本届政府任期的5年内，至少减掉500多项。能完成吗？

　　“如今，只是一年多，就减掉了463项，接近完成。”他说。

　　需要注意的是，本届政府取消下放审批权限是在前10年取消下放了2000多项审批事项的基础上进行的，一开始就进入了深水区。王满传打了个比方说：“就像一个运动员跳高一样，到了两米以上，每增加一厘米都很困难。从这个意义上看，改革整体的含金量是很高的。”

　　在国家行政学院提交的评估报告上写着：“从行政审批制改革的数量来看，部门自我革命，动了真格，有的部门取消下放了行政审批事项的近70%。”

　　“但对于政策的含金量，部分专家和学者提出了不同意见。一些老百姓对行政审批制度改革的效果，感受也不那么深。原因到底是什么？”王满传分析，其一，确实有一批取消下放的审批事项含金量不高。比如，一些处于零审批状态或已授权地方办理的事项。还有一些事项改为后置审批，企业取得了入场券，但是后置审批没减少、不规范、服务不到位，只能对有限的行业产生正面影响，对多数行业意义不大。

　　其二，不同地区、行业，对一些审批的感受不同。比如取消投资冷轧项目核准，河北认为毫无含金量，上海宝钢认为含金量很高。其三，国务院各部门负责的审批事项往往是事关全局的重大事项，除工商行政登记制度改革外，很多审批事项与老百姓的日常生活并非直接相关。与百姓相关的审批更多在地方，这也提醒，地方行政审批制改革必须提速。

　　“最先一公里到最后一公里”全在评估范围内

　　第三方评估与督查的一个显著不同是，督查查的是政策的落实，第三方评估评价的是决策到落实的整个过程：从最先一公里到最后一公里。

　　国务院发展研究中心进行评估的项目有两个：对“实行精准扶贫，今年再减少农村贫困人口1000万以上”的政策落实情况及“加快棚户区改造、加大保障性安居工程力度”政策落实情况进行第三方评估。

　　国研中心农村经济研究部部长叶兴庆参与了精准扶贫项目的评估。他们分成3个维度进行考察：国家部委、地方政府和农民。国家部委是政策制定部门，也是改革的最先一公里。地方政府是政策的落实部门，农民是政策落实的最后一公里。“目前，最先一公里进展顺利。地方政府在贫困对象识别、干部帮扶等方面政策落实较好，但在资金落实方面进展较慢。现在时间已过半，但扶贫资金的到位率普遍较低。”

　　他分析原因主要有两个。其一，今年是精准扶贫第一年。地方政府首先要识别贫困户，前期一些技术工作花的时间比较多。其二，与财政体制有关。资金从上往下分配，周期、链条太长。建议对扶贫体制、资金分配管理体制进行改革，资金分配和项目审批权限尽可能下沉，提高资金使用透明度。

　　在调研过程中，叶兴庆印象最深的是一些家庭因病致贫、因学致贫。他说，中央连续出台了11个1号文件后，农村发展很快。从中部贫困县来看，缺吃少穿的非常少。相当一部分农户致贫是因为缺乏劳动力，比如因病致贫。虽然国家实行的是义务教育制度，但一些孩子要去乡镇上学，路程很远，有的需要家长陪读，有的要花费较高的交通费用。这些都是因教育派生出的负担。要解决这些问题，必须提高社会保障能力，让社会保障更多地发挥托底作用。

　　国研中心市场经济研究所所长任兴洲参与的是棚改项目的评估。调研组走了9个省区市，19个市县。她说，今年全国计划新开工安居工程700万套，其中棚改470万套，目前总体上开工率比较高，项目落实下了很大功夫，但资金缺口仍然较大。中西部地区落实安居工程困难较大，因为贷款要求有还贷能力，但这些地方的财政比较困难。

　　此外，各地拆迁难度大，特别是棚改，成本高，老百姓预期诉求高。最难的是一些钉子户，有时因几户人达不到要求，导致工期整体拖延。“如何解决这些问题，需要法律介入，也有些地方，在自主拆迁上作了有益的探索。”任兴洲说。

　　评估为政府改进工作提供依据

　　5本评估报告里，有大量的数据与图表，但更多是的建议。这些建议，为政府改进工作、科学决策提供了依据。参与第三方评估的机构多是智库，他们的专业知识，让评估显得更厚重、更科学。

　　专家们参与评估，也是一次接地气的过程。叶兴庆表示，接到任务，他们首先做的功课是研究政策，以便对评估内容进行清晰界定。他长期从事农村研究，去基层调研的经历也不少，但像这样对一项政策的落实进行从头到尾的调研，还没有过。“从最先一公里到最后一公里，了解政府落实的完整链条，对我们今后从事研究会有许多启发。”

　　王满传则表示，在实际调研中，企业、百姓向第三方反映情况更加放得开，更能讲心里话。第三方机构的地位更加超脱，其评估结果更有公信力。“引进第三方评估机制，是推进政府治理现代化的重要举措。”他说。本报记者 潘圆