程湘清回忆监督法起草：曾考虑设“蔑视人大罪”

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清接受新京报记者采访，回忆监督法的起草。

　　1980年8月31日中午，五届全国人大三次会议秘书处接到北京市代表团的电话报告：北京市代表团第四小组全体代表就上海宝山钢铁厂建设问题，向冶金部提出质询，要求冶金部部长亲自到会向代表说明情况。

　　电话报告还称，前一年的人大会议上，该小组全体成员曾为此提过提案(编注：从1983年起，提案分为议案和建议)，代表们对提案的答复不满意，认为答非所问。

　　这次监督是否属于“共和国质询第一案”，至今仍存争议，但其意义已被铭记。

　　人大监督是最高层次和最具权威性的监督。2006年，监督法出台。这部具有里程碑意义的法律，从提出到出台历经近20年。

　　1990年，中央建议全国人大常委会拟定法律监督和工作监督相关规定。当时，程湘清是监督法起草组下属的办公室主任，也是起草组成员。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清近日接受采访时回忆，监督法草稿征求意见时，有一位部长感觉“总理以后不好当了”。

　　当时我记得监督法草稿征求意见，我去开了一个会，国务院八至十位部长来座谈。有部长说了一句话：“看了这个草稿，有一个感觉，就是总理以后不好当了”，就是因为监督法里面有一些严格监督政府的规定。 ——全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清回忆

　　●人大质询演变

　　质问改为质询 后细分为质询和询问

　　新京报：1980年的人大会议上，北京市代表团就上海宝山钢铁厂建设问题提出质询，要求冶金部长亲自向代表说明情况，有人说这是全国人大历史上的第一次质询案。能回忆一下这件事吗？

　　程湘清：严格地讲，这不是质询第一案。因为质询有严格的程序，必须提出质询案，在人大会议上经过主席团，常委会上经过委员长会议，审议通过后列入会议议程，然后才能质询。

　　当时代表们对宝钢建设意见很大，提的意见很尖锐，当场叫有关负责人来回答问题，这算是询问。

　　新京报：这之后就没有过“质询”？

　　程湘清：后来有过。六届全国人大的时候，有代表在大会上就故宫博物院的保护提出质询案，说故宫是我国的文化遗产，很珍贵，怎么能叫外国人进去拍电影，这样会损害建筑的。我记得当时王汉斌(编注：时任全国人大常委会秘书长)同志讲过，他当时很重视这件事，专门请文物保护单位向代表做了回答，说是外国人进去拍电影，是严格的、有保护措施的，不至于损害故宫建筑。

　　新京报：1978年修宪的时候，宪法将“质问”改为了“质询”，是不是降低了监督的严厉程度？

　　程湘清：1954年宪法的提法是“质问”，1978年宪法将“质问”改成“质询”。后来修改全国人大组织法，把“质问”分成“询问”和“质询”。询问的情况比较多，常委会会议或者分组会议上，有委员提出询问，由国务院或者有关部门回答；质询的程序是很严谨、严格的。

　　十一届人大常委会以来，增强了询问，进行专题询问，这个形式很好。

　　新京报：有质询和询问以来，到现在为止少有质询，是说没有这个必要，还是受制于其他因素开展得比较少？

　　程湘清：质询更加严厉，一般来说，要形成质询案是比较重大的问题，因此要比较慎重。

　　●监督法立法

　　监督法起草争议点是监督宪法的实施

　　新京报：你参与起草过监督法，这部法律从正式提出到出台历经近20年。能不能回忆一下监督法当时争议最大的是什么？面临的最大难点和争议点是哪个方面？

　　程湘清：监督法起草最大的难点和争议点是监督宪法的实施。全国人大及全国人大常委会的职责是监督宪法的实施，我们起草监督法的时候，征求了多方面的意见，召集专家学者、法学界的人士，连着开三天专家座谈会来论证，其中一个突出的难点就是怎么样把监督宪法的实施落到实处。

　　新京报：当时制定监督法的时候，曾经考虑过要设立一个蔑视人大罪，最后为什么没有写入法律？

　　程湘清：当时就是为了加强监督力度，叫蔑视人大罪，这个现在看来过于严厉了。

　　新京报：当时提出这个罪名的原因是什么？因为现实中这种现象比较严重？

　　程湘清：也不是“藐视人大”的现象严重。如果人大监督工作不力，群众代表反应很大，所以要提高人大的监督力度。当时有人提出，要在刑法中，将蔑视人大罪列为一个罪名。

　　新京报：我们看到1989年湖南发生一起罢免案，人大代表罢免了一名副省长。此前，这名副省长接受人大代表质询的表现不佳，引起代表们不满。当时全国人大是怎么看待这件事的？

　　程湘清：这是人大工作中的正常现象。当时这名副省长，本身没有多大的贪腐问题，但这个人就是对代表特别不尊重，代表非常不满意，就把他给罢免了。

　　新京报：当时除了有蔑视人大罪，还有政府工作报告通不过总理自动辞职的设想，包括弹劾的条款，最后为什么没有写入监督法？

　　程湘清：这些规定需要考虑我国的国情和现实情况，有些规定当时是过于严厉，过于严厉就不太实际，实现不了。

　　新京报：这些想法有没有向国务院征求意见？他们是什么意见？

　　程湘清：当时我记得监督法草稿征求意见，我去开了一个会，国务院八至十位部长来座谈。有部长说了一句话：“看了这个草稿，有一个感觉，就是总理以后不好当了”，就是因为监督法里面有一些严格监督政府的规定。

　　新京报：能不能举几个例子，介绍一下监督法对实际监督工作有什么影响？

　　程湘清：大家知道，预算监督是一个很难的事情，这是一项专业性很强的工作。全国人大、省级人大有关预算的材料都是一大摞，让代表在很短的时间内翻一遍这些文件都很困难，再让代表提出审议意见，那真是强人所难，太不容易了。

　　人大会议会期不长，在有限时间去监督预算这么复杂、专门性很强的问题，代表怎么办？我们当时想了一个办法叫重点审查，监督法关于预算监督提出了几条，比如重点审查预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位情况等。就是要对部分内容重点审查，不要面面俱到。

　　包括常委会工作报告监督，常委会听取和审议“一府两院”的工作报告，这是对“一府两院”工作监督的基本方式，过去我们在监督法草稿中作了详细规定。现在的监督法，我认为规定得也比较完备。监督法出台后，在一次研讨会上，有人贬低这部法的时候，我就替这部法说话，说这部法律有几大优点，既然法律通过了，我们必须严格执行。

　　●解读人大监督

　　人大通过监督来支持“一府两院”

　　新京报：你怎样理解人大对政府的监督？

　　程湘清：上世纪80年代末90年代初，在人大会议上，全国人大代表一讲起人大常委会工作报告，最常说的一句话叫“立法成绩很大，监督工作不力”，也就是说人大代表对人大的监督工作有意见，希望加强力度。

　　针对有的人把人大监督看成一种麻烦，是找茬子，彭冲同志(编注：曾任全国人大常委会副委员长)指出，在我们国家任何机关和个人都必须接受监督。人大监督就是人民的监督，或者说人大监督是人民监督的主要形式。实践证明，加强人大监督有利于健全决策体系，使我们党和国家的决策更加正确，减少失误，有利于消除腐败，国家机关得以高效合理运转。

　　新京报：现在一方面在强调人大对政府的监督，另一方面又提出人大和政府不唱“对台戏”，这两个观点之间是否矛盾？

　　程湘清：这是一致的。因为“一府两院”和人大都是在中国共产党领导下的国家机关，这些国家机关只是分工的不同，所以人大和“一府两院”的关系既是监督与被监督的关系，也是支持的关系，通过监督也是支持它的工作。因为监督包括纠正一些错误，纠正错误也是一种支持。

　　本版采写/摄影 新京报首席记者 关庆丰