2017年试点地区基本建立排污权有偿使用和交易制度

　　国务院近日印发指导意见，提出到2015年底，试点地区全面完成现有排污单位的排污权初次核定。到2017年，试点地区基本建立排污权的有偿使用和交易制度。排污权有偿使用和交易究竟能起到什么作用，会不会增加企业负担甚至造成物价波动？

　　——编 者 　

　　一问 有偿使用和交易制度，核心是啥

　　环境是一种重要资源，同时又是一种公共产品。如何创新机制，发挥市场对环境资源的配置作用，是环境保护政策措施的重要内容。排污权有偿使用和交易制度以其政策的优越性、高效性和灵活性等特点，成为我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革。

　　“排污权有偿使用和交易制度的核心是将全民共同拥有的环境作为资源进行管理，将原来排污单位无偿获取排污权改为有偿使用，排污单位可以将有偿取得的排污权作为无形资产进行交易，这也是国际上通行的做法。”环境保护部总量司副司长黄小赠说。

　　黄小赠表示，排污权有偿使用，涉及两类企业：一是现有排污单位，《意见》明确，由各地根据当地环境质量改善要求，以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是一刀切，这给予了各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作。二是对新改扩建项目，排污权原则上都要以有偿方式取得，这体现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物排放。

　　根据国务院印发的《意见》， 2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每五年核定一次。

　　对此，黄小赠表示，初始排污权分配是一项基础性工作，如果没做扎实，将影响到排污权有偿使用指标量核定、可交易指标量确定、超总量处罚等各项工作。2015年底这个期限，对环保部门来讲，时间非常紧、任务比较重，下一步要抓紧制定完善相关规范，指导各地按照《意见》要求，把基础工作夯实，为将来全面开展打下扎实的基础。

　　二问 会不会增加企业负担，影响物价

　　按照现有的排污收费制度，企业要根据排放污染物的数量缴纳排污费。《意见》明确，有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务，这是否意味着排污费与排污权有偿使用费重复收取了？

　　黄小赠说，对企业征收排污权有偿使用费和征收排污费并不矛盾，不可相互取代。前者是购买排污权利，反映的是占用环境资源的价值，基于占用的指标量进行征收；征收环节在前端，是对排污行为的一种前置约束；作用是确立环境容量资源的有价性、稀缺性，目的是推动企业减少环境资源的占取，以解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。后者是进行污染补偿，根据排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束；作用是推动企业减少污染排放，增加环保资金用于支持重点减排项目建设。

　　有人担心，征收排污权有偿使用费，占用了企业一定量的资金，是增加企业负担。黄小赠表示，从短期来看，会增加企业一定的经营成本，一些靠赚取环境成本生存的企业，甚至可能因此而破产。从长远来看，这将迫使排污企业采用新技术、新设备，减少对排污权的占有，从而促进结构调整，使企业在绿色发展中赢得生存机会和竞争能力，对企业和社会都是有利的。

　　目前，各地收费标准相差较大，如浙江对二氧化硫收费标准为1000元/吨·年，江苏为2240元/吨·年。从环境保护部对浙江省台州海正药业、杭州中策轮胎、宁波亚洲浆纸业等典型企业调查情况来看，缴纳排污权有偿使用费仅占企业当年生产总值的0.005%—0.07%，占比不高，企业能承受。

　　实际上，《意见》明确有偿使用费统筹用于污染防治，如考虑试点企业采用先进污染防治工程得到财政补助，加上企业减排措施形成的富余排污权可进行二次交易带来一定效益，试点对企业影响将更小。同时，《意见》提出的分期缴纳、排污权抵押贷款等金融措施，都将帮助减轻企业的负担。

　　根据试点省份有偿使用基准价、企业实际治污成本等数据，研究分析表明，目前征收的排污权有偿使用费对宏观经济和物价负面冲击影响不大，对企业增加的负担也在可承受范围之内。按照浙江省的征收标准，对全国电力行业每吨二氧化硫、氮氧化物年征收有偿使用费1000元进行测算，30万千瓦以上机组每度电增加成本2厘钱，占发电成本的0.6%；若将成本通过价格疏导到消费市场，将会助推居民消费价格指数提高0.02个百分点。征收的有偿使用出让收入主要用于企业污染防治，又可带动相关环保产业的发展，若考虑此部分正效益，试点对宏观经济和物价负面影响更小。

　　三问 会不会影响局部地区，环境恶化

　　有了交易制度，会不会出现在某个区域内排污权过于集中而导致局部地区环境质量的恶化？黄小赠说，总体判断，通过各项法规政策的共同作用，排污权交易制度的实施基本不会导致局部地区环境质量恶化。

　　原因在于：一是交易计划依据的总量控制指标是一个递减的控制目标，随着时间的推移，排放总量将逐年减少，环境质量理应不断好转。

　　二是《意见》明确要限制交易指标的地域流向。排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。

　　三是《意见》明确要控制行业间排污权交易。火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。

　　此外，排污权的转移还要受到区域总量指标、环评审批、排放标准等其他政策的约束，并且为了保证当地的环境质量，地方政府的污染治理计划等各项环境管理要求也将对企业污染排放有约束作用。因此，虽然企业可以通过交易机制在市场上购买到排放权，但实际排放量还要受到国家和地方其他环境保护法定义务的制约。这些政策的共同作用，可以有效保证排放源当地的环境质量。

　　不仅如此，排污权有偿使用和交易还将对污染物总量减排起到积极作用。

　　黄小赠说，当前，推动污染减排主要依靠行政手段，社会减排成本较高，减排成果也难以持续巩固。排污权有偿使用和交易制度将灵活的市场机制引入环境保护工作中，可产生良好的效果。排污权交易对污染减排长效机制的建立，对总量目标的完成和污染减排的定量化管理以及降低全社会污染减排成本，都会起到重要的推动作用。